当前我国数字经济从数据资源利用的1.0阶段迈向数据要素市场化配置与数据资源化利用相融合的2.0时代，激发数据要素活力，释放数据要素在数字社会发展中基础性、支撑性的关键作用尤为重要。

8月20日，中国电子和清华大学联合发布《2021中国城市数据治理工程白皮书》，在国内首次提出数据安全与数据要素一体化治理解决方案，一方面，对如何高效、安全、合法合规地利用数据推动数字城市建设进行探索；另一方面，也是更深层次的——努力解决数据要素的流通，为数据本身以及数据开发利用过程中所面临的安全、市场化、标准化的难点寻求理论突破和最佳路径。

背景：数据要素是数字经济的重要生产力

2020年4月，数据作为生产要素正式被写入《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》。这标志着，数据要素成为数字经济时代的基础性资源、战略性资源和重要生产力。

充分释放数据要素价值是准确把握新发展阶段的内在本质要求。这一要求该如何实现？业界不少专家学者认为，还有很多长期的困难需要破局，主要面临的是数据安全与数据流通的矛盾：强调安全，则流通受阻碍；强调数据流通，安全面临挑战。

“数据和土地、资本、劳动力等生产要素一样，只有流通才能发挥作用。”中国信息安全研究员副院长、中电数据服务有限公司副总经理左晓栋表示，“一系列的确权、定价、安全等因素，导致了数据开发利用流转难。”

左晓栋介绍，现阶段我国数据流通分为共享、开放、开发利用三个阶段，前两个阶段在政府主导下正在基本实现，“破除数据孤岛，让信息多跑路，让百姓少跑腿”，第三个阶段在初步解决“数据在成为新的生产要素的情况下怎样让它流通起来”。

早在“十三五”期间，数字经济提速中国经济发展，已上升至国家战略高度。“十四五”规划提出，加快数字化发展，建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。

当前我国数字经济从1.0迈向2.0时代，中国电子副总经理、党组成员陆志鹏认为，数字经济1.0时代的主要特点体现在“政府推动”，重点强调通过数据资源化利用，赋能数字产业化和产业数字化，实现政府治理能力、民生服务水平以及经济发展质量三个方面的提升。数字经济2.0时代的主要特点体现在“市场配置”，强调通过数据要素市场化配置，实现经济社会的效率倍增、安全倍增以及财富倍增。

“数字经济已经从数据资源化利用阶段转向数据要素市场化配置与数据资源化利用相融合的新阶段。”陆志鹏分析。

在此背景下，作为国家网信产业核心力量和组织平台，中国电子结合在现代数字城市的实践经验以及技术能力体系的保障支撑，联合业界开展数据治理工程的探究，与清华大学组建联合课题组，共同编制了《2021中国城市数据治理工程白皮书》，提出数据安全和数据要素一体化治理解决方案，为破解数据治理难题提供了新的思路。

路径：打造“一库双链”培育三级市场

发布会上，陆志鹏介绍了中国电子数据治理工程的总体目标，“城市数据要素的流通需要新的操作系统和基础设施支撑，因此，我们坚持系统观念，设计并构建一个数据金库，同时建立一套数据要素操作系统，打造可安全流通的数据元件，构筑全栈式的安全防护体系，为数据要素化提供清晰的技术实现路径，来共同完成数据治理全流程，推进城市数据治理工程的建设。”

对比传统的生产要素，数据具有极易复制、非排他性、形态不稳定、信息密度低、有依附性和联系性等特点。“这就使得原始数据存在定价难、计量难、确权难、交易安全风险大等问题，无法保障数据的安全，也无法对数据交易进行有效的监管，从而难以实现数据的高效率和规模化流通。”数据治理工程指挥部技术部主任，中国电子系统技术有限公司助理总裁国丽说。

研究过程中，中国电子找到了破解数据安全和数据要素市场化难题的金钥匙——“数据金库”和“数据元件”，构建了“打造‘一库双链’，培育三级市场”技术路径。

数据金库是由政府主导构建的数据要素基础设施，用于储存核心数据、重要数据等关键数据和经过处理的数据元件。数据元件的原理，是通过数据治理将原始数据加工形成可析权、可计量、可定价且风险可控的数据元件，从而将数据元件形成公允定价、有序流转的数据资产，从而实现数据价值的传递，从而衍生出资产链和价值链。

“数据元件的形态是一种技术产品，在原始数据中找出客户需要的重点数据进行加工，做成能够反映数据特征的模型。”陆志鹏解释，这个模型就是元件，它作为“中间态”，有效实现了数据源和数据应用解耦，在数据流通中规避了数据源端泄漏的风险以及在应用端数据滥用的风险，保障了数据的安全。

从实现由数据资源到数据元件，再由数据元件到数据产品的“两次赋能”，到推动数据价值链和数据资产链的“双链融合”，数据的流通逐渐形成了资源、元件、产品的三级市场，实现数据“资源化、资产化、资本化”的三次“蝶变”。

本质：具备全自主、高安全特征

“推进城市数据治理工作必须坚持安全为先。”中国电子党组书记、董事长芮晓武表示，中国电子聚焦现代数字城市建设和数据治理所面临的数据安全和数据要素市场化配置难题，依托中国电子以“PKS”体系、万人网络攻防专业队伍和数据安全技术所构筑的数据安全能力。

中国电子发挥技术能力优势，构筑全栈式数据安全防护体系。针对数据流通与数据安全的矛盾，围绕数据全生命周期落实有效安全防护措施，提供面向城市数据治理工程的本质安全、过程安全和制度安全“三位一体”的数据安全架构，提升体系化安全保障能力。秉承“数据不动程序动”“数据可用不可见”的隐私保护理念，融合数据沙箱、隐私计算、区块链等多种技术，实现数据可用不可见、用途可控可计量、数据可信可溯源。

发布会当天恰逢《中华人民共和国个人信息保护法》表决通过，数据安全和数据要素一体化治理解决方案对照《个人信息保护法》的一审稿和二审稿，充分考虑了个人信息保护的要求，“数据治理工程的设计思路，就是为了在促进数据要素流通的过程中，充分保护个人信息和重要数据及企业商业秘密的安全。”左晓栋说。

落地：建设“一中心一基地”

“中国是数字经济大国、数据治理大国，开展数据治理对于驱动数字经济创新发展，全面提升政府治理效能以及赋能公共服务和社会治理具有重大意义。”全国人大常委会委员、社会建设委员会副主任委员、清华大学公共管理学院院长江小涓认为。

2019年，中国电子正式提出“安全为先、需求牵引、迭代发展”的现代数字城市理念，发挥网信产业优势，助力城市治理能力现代化和实现高质量发展。陆志鹏介绍，目前数据安全与数据要素一体化治理解决方案在浙江省、上海市和武汉、德阳等省市落地，已经与武汉、德阳两市签署试点协议并在德阳市入场实施，着力推进与福建省和济南、南通、大理等20余省市的合作洽谈，吸引了300余家企业参与生态联盟构建，共同推进数据治理工程研发、开发和市场培育工作。

据悉，数据治理工程以数据创新中心作为关键落地载体，统一面向城市提供数据治理与运营服务，建设“一中心一基地”——数据创新中心、数字经济创新基地。

数据创新中心主要是以数据金库和数据要素操作系统，建设和运营城市数据治理的基础设施，并同时承担数字城市运营、科技研发、生态服务、数字经济人才培养等职能，有明确的落地载体支撑。数字经济创新基地主要是由中国电子联合地方政府，培育本地数据元件和数据应用等生态企业，催生和培育本地的数据要素三级市场，预计每个城市会形成5-10家数据元件开发商、100家左右数据应用开发商。

“中国电子和清华大学双方将以白皮书发布为契机，共同设立数据治理联合研究机构，提供更加系统完善的数据治理理论体系和解决方案。”清华大学党委常委、常务副校长王希勤说，下一步，数据治理工程联合课题组将围绕法律、技术、经济、安全、管理、应用等领域，结合中央法规和城市需求，携手生态伙伴，持续推进数据治理工程的研究与实践。

编辑：李华山