党的十九届五中全会首次把“创新驱动发展”放在重点工作的开篇，明确提出要“坚持创新在我国现代化建设中的核心地位”。把创新放在国家发展如此重要的地位在中国历史上还是首次，要想了解其背后的原因，必须首先理解创新的时代内涵。

创新成为国家现代化建设全局的核心

传统的创新定义是指把包括新产品、新技术、新市场、新的组织方式等关于生产要素的新组合引入生产体系。今天的创新则特指把科学、技术、管理、数据等各类知识和要素转化为经济价值的活动。创新与科学技术研究和市场经济密切相关。一方面，科学知识和技术知识在创新过程中发挥着核心作用，给生产要素的新组合提供了方向。另一方面，经济价值的实现必须依靠市场经济的基本平台。当然，随着商业模式创新、体制机制创新、观念文化创新等概念的融入，创新的范畴也在不断拓展，而社会价值的创造也成为创新活动的重要目标。但创新最本质的特征仍然是运用知识创造价值。

在当今世界面临百年未有之大变局，中国发展“两个一百年”奋斗目标历史交汇之时，把创新放在我国现代化建设中的核心地位有着重要而深远的意义。蓬勃发展的第四次工业革命为中国创新发展提供了前所未有的重大机遇。由于历史原因，中国与前三次重大工业革命失之交臂。经过改革开放40多年的艰苦努力，中国科技创新领域实现了历史性跨越，具备了参与和引领第四次工业革命的实力。同时，风云变幻的国际竞争局势更加严峻。过去几年，中国高科技企业在海外连连受阻，正常的学术教育交流深受国际政治的影响。种种迹象表明，在科技迅猛发展的今天，国际政治经济的竞争已经转变为科技实力的较量。

从国内来看，中国新时代的发展和新格局的构建也亟待创新驱动开拓局面，进而推动供给侧改革、调整产业结构、转变经济发展方式，从而实现经济社会发展模式转型。正如习近平总书记2016年5月30日在全国科技创新大会上的讲话指出的：“实施创新驱动发展战略，是应对发展环境变化、把握发展自主权、提高核心竞争力的必然选择，是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题的必然选择，是更好引领我国经济发展新常态、保持我国经济持续健康发展的必然选择。”

创新驱动发展机遇和挑战并存

中国科技创新近年来努力奋进，不断攀登，解决了许多制约国民经济发展的重大难题，取得了一系列具有标志性意义的重大成就。以2020年为例，我国自主建设、独立运行的北斗三号全球卫星导航系统实现全球覆盖，圆了中国人的“全球梦”；首次火星探测任务“天问一号”探测器由长征五号遥四运载火箭发射成功，开启火星探测之旅；我国研发设计的具有完全自主知识产权的三代压水堆核电技术“华龙一号”全球首次并网成功，标志着我国打破了国外核电技术垄断，正式进入核电技术先进国家行列；国产操作系统银河麒麟V10面世，作为国内首款具有内生安全体系的操作系统，有能力成为承载国家基础软件的安全基石。这些标志性的成就，让我们对中国未来实现创新驱动发展充满信心。但是，通往世界创新强国的道路并非坦途，尚有很多阻碍创新发展的体制机制问题需要解决。

首先是中国科技创新体系的治理。中国的科技创新体系从1985年开始经历了几次重大改革。但从微观的组织层面看，科研院所的使命定位、运行模式和治理结构仍然存在严重脱节，符合新时代发展要求的现代科研院所制度和现代大学制度没有完全建立；从宏观上看，符合自强自立要求的现代化国家创新体系尚未形成，企业、高校和研究院所间仍然缺乏有机联系，知识和人才的流动不够顺畅。

其次是如何通过政府的有效治理推动有益于创新发展的市场生态环境的形成。创新活动归根到底是市场经济条件下创造价值的活动。企业对于创新活动的投入能否得到合理回报，很大程度上与市场环境密切相关。如果创新创业手续烦琐、融资困难，如果知识产权保护不能落到实处，如果大肆排污可以不计后果，凡此种种，都会破坏创新的环境，压抑创新创业的热情。

政府对以创新为基础的新经济如何实施有效治理也是必须面对的挑战。在以互联网为基础的新经济发展中，中国民营经济的创新活力、以人工智能为代表的第四次工业革命技术、中国巨大的网络市场、与风险投资的有机结合，催生了腾讯、滴滴、字节跳动、美团等数字经济新星，形成了新经济创新发展的新动力。但随着新经济行业的高速发展，一系列新兴的产业治理问题油然而生。这些企业是否不合理地收集了大量个人隐私数据？它们在给消费者提供信息推送的同时是否也建构了不同的信息茧房？

应该说，新经济多元的创新模式是在中国复杂多变的市场环境和政策环境中形成的。如何认识成功背后的一般规律和局限性，如何针对不同类型的创新模式搭建合理的规制体系、出台合理的监管政策，也对政府的公共政策水平提出了更高的要求。

加强政府治理体系建设 推动创新驱动发展

创新驱动发展的核心是要把人民群众对美好生活的追求和愿望通过市场主体的创新活动转化为现实。政府推动创新的良好意愿需要通过市场机制来实现。所以创新驱动发展还是要发挥企业作为市场主体的核心作用。但是，不容忽视的是，政府治理体系的完善在推动创新驱动发展方面仍然发挥着不可替代的重要作用。

首先，扫除创新障碍、完善市场环境，营造更加有利创新的市场生态，可以使企业的创新行为效率更高、效果更好。近年来，国家积极推进“放管服”改革，努力通过简政放权、创新监管、优化服务来改革传统的行政管理体制，提升政府治理体系的现代化水平，改进企业营商环境。未来，“放管服”的任务仍然十分艰巨，正如李克强总理所言，“‘放管服’改革实质是政府自我革命”，要“用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”。

其次，必须高度重视政府在创新引导中的能动作用，尤其是在一些新兴科技领域，新技术的应用推广需要相应的经济社会基础设施作为支撑。例如，近两年来广受关注的新基建，其本质就是在新发展理念指导下，为了加快实现中国经济社会的数字化转型所开展的与新经济相关的基础设施建设，包括5G—互联网—云计算—区块链—物联网基础设施建设、人工智能大数据中心基础设施建设、高新技术产业孵化升级基础设施建设、绿色环保防灾公共卫生服务体系建设、新型城镇化基础设施建设等。但必须看到的是，随着中国经济的成熟与发展，不断成长与壮大的企业更加清楚本行业中的创新机遇，更加清楚创新投资的合理方向。即使是公共基础设施，也存在着很多公共部门和市场合作的机会。各级政府在推动新基建项目时，既要勇于承担责任，也应当积极创新投融资模式，动员社会各方面的力量，为中国未来创新驱动发展构建新型基础设施。

应当看到，创新驱动发展是一个系统工程，需要国家创新体系与市场体系有机结合。经过多年的科技体制改革，中国的国家创新体系取得了巨大的进步，但一些长久困扰发展的体制机制问题仍然存在。例如，中国科研机构和高校的管理体制改革滞后，使得其人事及薪酬制度落后于创新发展的时代要求，阻碍了科技人力资源的流动和有效配置，压抑了中国科技创新巨大潜力的发挥。此外，科研项目和经费管理的不合理限制和约束，一定程度上也挫伤了广大科技人员创新发展的积极性。只有面对这些问题，鼓足勇气，下决心推动改革，敢于触动深层次利益关系的调整，加强现代科研院所制度的建设、加强现代大学制度建设，才能够“健全符合科研规律的科技管理体制和政策体系”，使得中国科技创新的发展有能力支撑创新驱动发展，为实现“两个一百年”奋斗目标作出应有的贡献。

作者单位：清华大学苏世民书院、公共管理学院

编辑：刘庆辰