日前，全国各省市区“十五五”规划编制工作已全面完成，以“培育新质生产力”和“融入国家战略”为核心，各地的差异化路径日益清晰。本报记者近日专访了清华大学中国发展规划研究院常务副院长董煜，详细分析“十五五”地方规划的共性与特性。

地方“十五五”规划强调“因地制宜”

本报记者：目前各地“十五五”规划均已出台，您认为其共性是什么？中国区域发展逻辑及政策信号发生了哪些明显变化？

董煜：习近平总书记从亲自担任“十三五”规划《建议》的起草组组长开始，就把新发展理念注入到了五年规划编制中。“十五五”规划是党的二十大后编制的第一个五年规划，对标中国式现代化发展目标和任务，同时把新发展理念和高质量发展要求进一步贯彻到整个国家的规划中，而地方规划则鲜明跟随国家规划确定的导向。近几年地方特别强调“因地制宜”理念，确定目标任务时有较大的灵活性和自主性，把中央关于区域协调发展的理念和路径通过各自规划变为现实“施工图”。

共性之一，对经济发展增速的“执念”没那么深了。数字目标更加注重统筹发展的质量和速度，过去那种向下层层加码，各省高于国家目标、各地市又高于省级目标的情况少了，各地“主动换挡”作为体现得比较明确，对新质生产力发展的要求明显增强。

共性之二，对绿色发展更加重视了。自“十一五”规划开始，生态目标都被确定为约束性指标。“十五五”时期我国要实现“碳达峰”目标，绿色生态成为规划内在要求，各地从理念和行动上都已实现经济发展和生态保护的内在统一，这也是党的十八大以来一个比较大的变化。

共性之三，把民生放在更重要的位置上了。最近几个五年规划已在逐渐扭转“重产业、轻民生”的偏差。各地提出量化指标时，有的规定居民收入增速指标，有的出台促进就业的强有力举措，有的对公共服务保障措施比较重视。随着我国人民生活水平的提高和发展理念的转变，各地今后会为满足民生需求提供更多助力。

“十五五”规划“3+1”战略

指导地方落实侧重点

本报记者：各地“十五五”规划在贯彻落实国家总体规划的战略时，是否有所侧重？

董煜：“十五五”区域规划布局的总体特征是“3+1”战略叠加：一是区域协调发展战略，推动“西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先”四大板块向更高质量协调发展；二是区域重大战略，主要包括京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设三大国家战略，以及长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大国家战略；三是主体功能区战略，根据不同区域的资源环境承载能力，明确主体功能定位，如城市化、农业安全、生态安全，从而实现国土空间的精细化治理。最后还有一个新型城镇化战略，核心是以人为本，推动农业转移人口市民化，并把城市群作为主体形态促进大中小城市和小城镇协调发展，更好实现地方空间布局优化与人口布局优化之间的协同性，使地方更加科学理性地建设和发展。

地方在具体落实每个战略时都有其侧重点。例如，对于区域协调发展战略，各地就要找到它在全国发展中的总体性定位，比如是位于东部、西部还是中部；在区域重大战略上，要看它是否位于“3+2”战略范围内，如果在，就需要承接一部分功能，如果不在，可以利用它和这些区域之间的联系去带动发展；从主体功能区战略的角度看，“精细化”这个主题词特别重要，主体功能区本身就有分区调控的目标，“十五五”规划在地方国土空间治理中进一步细化优化，对地方政府来说也相对比较重要。

按区域重大战略来说，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群在国家发展中具有龙头作用：一是在代表新质生产力的科技和产业发展方面发挥龙头作用，因为其创新资源最集聚、产业化体系最完善；二是在共同富裕方面发挥示范带头作用，因为其人民生活水平相对较高，在发展经济的同时要提升民生水平。

中央强调京津冀协同发展，是因为这一区域除疏解北京非首都功能外，也要增强区域发展的协同性，要利用雄安新区作为支点去提升京津周边地区的发展水平，这是其“当务之急”；长三角整体发展水平、均质化水平比较高，它的一体化要在同城化、制度性协同和更精细化的创新链协同等方面创造新模式；粤港澳大湾区强调的是制度性开放，要更注重在对外开放中探索制度、规则、标准与国际接轨，香港对广东也有很多需求，在具体产业合作方面也有很多想象空间。

本报记者：您认为统筹宏观目标和微观做法的抓手是什么？

董煜：总体性的区域布局是一个大目标。以新质生产力布局为例：一是通过细化产业政策，落实到战略性新兴产业发展上；二是通过区域性重大战略规划，落实到都市圈和城市群的发展、地方交通要道建设上；三是通过微观层面，落实到每个具体项目的布局上。要在宏观、中观、微观各层面考虑人口与经济的协同性，并和城镇化战略协同。

安全成“十五五”规划重要尺度

本报记者：“十五五”规划中粮食、能源、生态指标是重要的考核维度。您怎么理解这些衡量尺度？

董煜：最近两个五年规划比较强调安全问题，指标体系中专门增加了“安全”一栏，也跟这些年中央对一些地方定位的强调有重要关系。

粮食安全是经济社会发展的基础。凡是农业占比相对较高的地区，就会按照中央农业农村工作新部署，有意识地增强农业科技提升、现代化粮食产区、产粮大县政策补贴、农村发展等方面的内容；在设定目标时，会根据全国重要粮食基地每年粮食产量占全国比重的曲线，同时根据国家任务，在至少保障安全底线的基础上尽可能多作贡献。

再如，“十五五”规划特别强调新型能源体系的建设，在规划图中能看到特别突出的是基地和通道建设，承载基地建设的地区要考虑如何增强自身能源供给和安全保障能力，承载通道建设的地区要考虑如何更好地连接能源需求地和供给地、在沿线地区发展哪些产业等，科学形成能源体系和网络，为现代化产业体系的建设提供必要和重要支撑。

还有生态方面，各地设定指标要根据其主体功能。如果主体功能就是生态，那么无论是任务的优先顺序还是指标的权重，都要有针对性地增强对草原森林覆盖率、绿色低碳、环保、污染治理等方面指标的考核。

三大城市群通过规划引领全国科创发展

本报记者：还有创新类指标，京津冀、长三角、粤港澳大湾区在“十五五”期间怎么通过规划设计引领全国科创发展？

董煜：2025年12月召开的中央经济工作会议作了专门部署，特别提出要扩大国际科技创新中心的建设范围，将原有的以北京、上海两座城市为中心的建设模式，分别拓展至京津冀和长三角两大城市群，与粤港澳大湾区一同形成三大城市群协同创新新格局。

国际科创中心在国家创新中的地位和作用进一步增强，正好跟三大增长极紧密联合，这三个地区都要加强国际科创中心建设，使高校建设、学科发展与设置和现代化管理等目标更紧密地结合，打造战略性科技力量，更好发挥实验室功能，更加强调不同创新平台的协同协调，建设科研单位和企业之间的创新联合体。

除了研究本身的共享，还要更好地共享位于不同城市的创新资源，将创新链和产业链更好地融合为一体，让过去只为本地产业链发展服务的地方商业资源跳出“小地方”，从区域范围着眼考虑发展创新链和产业链，让创新资源集成效果最大化。

具体来看，北京的高校资源最丰富，带动得了北京经济发展，服务全国能力也很强；长三角资金资源创新机制比较灵活，创新和产业融合的探索可以比别的地区走得快一些；粤港澳大湾区在探索知识产权等与国际接轨成果的“走出去”和“引进来”方面有独特优势。

例如，香港目前拥有4个特区政府重点支持的世界级科创平台，可以通过前海深港现代服务业合作区和河套深港科技创新合作区等平台，更好地探索创新发展模式。广东和港澳两地的高校及科研机构资源可以更多布局合作基地和平台。包括科研人员往来在内的科技资源共享要形成更加紧密的关系，要允许更多的香港科研人员到广东创新创业，也要允许广东拿出创新资源帮助香港发展，拓宽多方往来，而不只是简单地在几个点上进行创新。

再如，京津冀在雄安新区等地设有产权交易中心、技术交易中心，北京的部分创新成果可通过市场化方式在周边转化。北京部分高校也在布局雄安新区，高校整装性地去雄安后，让河北也拥有了相对集聚的创新资源和人才供给，河北也要主动对接北京进行产业合作和服务。北京生产性服务业相对发达，而河北产业改造升级很需要这方面的服务，可以提供更多场景让北京相关企业进入其中。

越是传统产业比重高的地区，转型升级场景就越多。在区域发展协同化的过程中，把能够提供这种场景的地方的需求端准备好，促进北京优质资源更多服务这些需求端的转型升级。比如，河北钢铁产业规模体量已经很大，但技术赋能后如何为其特种钢水平达到国际一流标准而服务、为精密产业发展提供服务，还有较大空间。据我所知，北京一些机构和高校也有这方面的科研力量，可以形成较好对接。

区域重大战略之外  也要有区域协调发展理念

本报记者：在实现规划的过程中，各省如何达成区域协调发展、避免同质化竞争、缩小区域间差距？

董煜：一个地方规划的编制也是其不断拓展自身眼光的过程。今后的规划对区域协调发展会更加重视，各地市场间联系会越来越紧密。一地规划如只考虑其行政范围之内，就一定不能满足现有地区产业和民生发展的要求。这种内在要求需要它多思考，如何把本地发展放在更大的区域甚至全国范围内去谋划。

各地规划已探索了一些路径，例如交通和一些合作机制。有一部分是从上级规划的角度去做的，也有部分是在各地一体化发展过程中通过讨论形成共识，各地主动作为的自选动作也明显增加。但这些主动联接主要出现在区域重大战略方面，是国家层面已经明确的机制中的区域协同。

下一步更重要的是，其他地方也要向这些地方取经，要有更多地区探索建立与周边地区的互动合作，建立有效合作新机制。要让我国的区域协调发展不仅仅局限于区域重大战略里的这些地区，各地都要跟上这种协调发展的理念，采取具体行动主动加强与周边联接，这对形成全国统一大市场也会起到非常重要的促进作用。

编辑：李华山