城市规划:改来改去为哪般

清华大学建筑与城市研究所副所长 吴唯佳

来源:人民日报 2013-10-22

  对城市规划被随意修改的批评已经提出许多年了,一直未能很好解决,其中既有认识问题,也有工作偏差。2007年全国人大公布《城乡规划法》,对城乡规划中包括城市总体规划和详细规划在内的法定规划编制和调整审批程序,做出了明确、具体的规定,以防止规划被随意修改。《城乡规划法》还规定了允许修改法定规划的几种情形,包括上位规划发生变更,要求修改下位规划;行政区划调整;国务院批准重大工程需要;规划评估认为需要修改以及规划审批机关认为应当修改等。《城乡规划法》还要求,规划修改应当对原规划的实施情况进行总结并报告。规划修改涉及强制性内容的,应当向原审批机关提出专题报告,同意后方可进行。修改后影响利害关系人利益的,应当依法补偿,等等。

随意修改城市规划,既违反建设的基本规律,又影响社会和谐稳定

  为何要对城市规划的法定规划编制和修改做出这些具体规定?原因在于城市规划具有综合统筹的特点。

  其一,城市规划的实施依赖于多个行政主管部门和专业管理部门协调进行。对城市规划法定规划不合适的修改必将影响相关部门或利益主体的利益要求。

  其二,城市规划是针对城市建设制定的规划,而城市建设是由不同利益主体进行的。不同利益主体在完成他们的基建设施后,对他们的设施就有日常维护、经营管理以及所有和使用权利的要求。一般百姓在购买房屋后,对他们的房产以及附属的公共服务配套、基础设施配套、绿地设施等,都有所有或者使用的相应权利。城市规划即是规定这些建设用地、建筑设施等的规划和建设条件的。在项目安排、建设过程中,建设方必须满足这些条件,以此来维持和保障城市功能、基础设施和服务配套设施的正常运转。另一方面,城市规划也是对土地使用和建筑设施的合法性认定,凡是符合城市规划的土地使用和建设项目,都应受到法律保护。

  其三,城市建设的参与部门多、投资巨大,且需要逐步建设完善和长年维护。这些建设有着它们自身运营规律,需要多重利益协调。为了避免瞎指挥、一届政府一个主意,需要城市规划建设大法的规范。

  其四,城市也是国家和社会财富积累的地方,是产业升级和人员、资金、商品等流动聚集的地点。保护城市的福祉,需要城市规划的支持。随意修改城市规划,既违反了城市规划建设的基本规律,也对土地和建筑等所有和使用权利造成影响,威胁了社会各个阶层和利益团体之间的和谐稳定。

有些城市规划修改成为争取项目、政策的工具

  我国正处在城镇化快速发展阶段,特别是过去几十年,城市发展速度快。发展的宏观条件如社会经济状况和国家经济社会政策的变化也很快;城市的区域条件,包括区域基础设施建设状况也在不断变化。面对这些变化,城市规划需要采取新的理念、方法来加以应对。在当前,城市规划的修改有时看起来也无可奈何。

  此外,新领导上任,需要有新的执政理念,特别是对城市建设工作多有经验的领导,喜欢编制一些规划,特别像城市的战略规划等,来研究形成对这个城市发展的新的认识,借此可以统一执政团队和所属部门对发展的共识。例如,现在一些城市提出规划“决战一百天”的情况比较多。有些地方,为了争取国家政策支持或政绩需要,也在编制发展战略、新区规划或者大地区的总体城市设计,等等。这些战略规划、新区规划、总体城市设计,多数针对的是国家新的政策或发展理念,如果把新的政策争取下来,这些规划的任务也就完成了,之后按照法定程序对规划进行修改。这样,那些非法定规划就成为争取项目和政策的工具。

  有些特殊的原因,也产生规划被多次修改的情况。例如我国土地使用制度改革,实行土地储备和招拍挂制度,要求对城市土地使用的性质、规模、条件等作出具体规定,需要编制控制性详细规划予以配合。在规划实施中,面对一些利益诉求,只能修改规划。这种做法现在叫动态维护。然而,规划的动态维护中,又有哪些老百姓的意见能够纳入其中呢?目前看来很难,这又成为一个新的问题。

城市规划经常“变脸”原因复杂

  一是规划的修改确实受到许多不太正常情况的影响,其中包括部门至上、官僚主义、政绩要求、长官意志等。许多地方规划部门在编制控制性详细规划过程中,为减轻承担的责任,淡化强制性要求,为之后潜在的修改规划条件打开口子,造成了规划指标不断被修改、突破的乱象。

  二是对城市发展的规律把握能力不强,缺乏对城市发展的科学认识。一些地方寄希望于通过试错来寻找发展出路。遗憾的是,许多错误常常被许多前人的经验证明是肯定要失败的,但又存在侥幸心理,希望这一次不一样,继续为错误交学费。

  三是规划的科学性也存在问题,有空子可钻。许多规划没有开展科学研究,迎合上级想法,成为拍马屁规划。有许多情况,规划编制单位不是对城市发展的具体情况开展研究,找出问题症结所在,而是研究领导心理,或者延续粗放发展的模式进行规划。这种规划往往不符合城市发展规律和国家整体发展需要,使得规划作了一轮又一轮,难以落实或者得到实施,造成规划不断编制或者修改。有的时候,我们也将这种现象称之为规划泛滥。

  四是政绩和利益主体的冲动。特别是地方政府管理职能的分解,在政绩和经济指标要求下,寻找新的发展动力或经济增长点成为地方部门领导最为上心的着力点。然而,城市规划又是一项综合规划,很难预见每一年、每一个政绩要求并做出具体反应。为此,将其归罪于规划,强行调整规划来满足要求。

  五是决策民主性也存在问题。有些领导追求大手笔、大气派,以反映领导魄力,或者向上级要更多的政策和用地指标,使得规划成为御用规划。但是,这些规划都难以成为法定规划,只是一种愿景蓝图或者部门想法、套上规划的名字罢了。

  总体说来,要破解规划被不断修改的乱局,还是要加强规划的科学性和决策的民主性,通过完善与规划相关的法律制度,避免把规划搞成领导规划、部门利益规划,这样才能使城市规划管理走上正确的道路,为促进我国发展转型和经济社会协调发展保驾护航。

2013年10月22日 15:14:38  清华新闻网

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