SARS提醒我们,在快速发展过程中,如果对经济社会发展的其他环节没有给予应有的关注,都有可能给社会带来危机与动荡。这应该是政府思维模式从速度发展到科学发展的一个重要考虑。

SARS促进公共管理变革

来源:中国科学报 2013-4-12 洪蔚

  2003年,SARS席卷全国,就在人们为这场突如其来的社会危机寻找理性解释与反思支点的时候,清华大学教授薛澜的《危机管理》一书为媒体、公众提供了一个参考范本。薛澜的名字,也是在那时进入公众的视野。

  在SARS10周年之际,《中国科学报》记者采访了现任清华大学公共管理学院院长薛澜,他对10年来我国危机管理水平的现状,以及面临的不足进行了评述。

  《中国科学报》:2003年的SARS事件暴露出我国在公共管理方面存在严重不足,当时问题主要表现在哪些方面?

  薛澜:公共管理这个概念,也有一个历史演变的过程,传统上的叫法是公共行政,从19世纪末20世纪初在西方开始受到关注。作为一个正式的学术概念,公共管理是1997年在中国学位体系中被明确为一级学科。当然,在全社会中,公共管理还是一个比较陌生的概念。随着改革开放,人们逐步认识到不是所有的公共事务,都可以由传统的行政管理方式来处理。

  2003年的SARS事件,是我国公共管理的一个分水岭。

  SARS其实并不是忽然暴发的事件,事件的起因早在2002年底就开始显露,而直到2003年4月1日,应急指挥部才成立起来。几个月间,我国传统公共管理模式和管理水平,遭到了严峻的挑战,暴露出我国对危机事件认知能力和反应速度方面的严重不足。

 

  我国传统的信息沟通方式,也遇到了前所未有的挑战。在我国传统信息沟通方式中,一个突出的观念,就是“内外有别”,这种传统的管理观念导致在SARS期间政府公信力的下降。

  改革开放以来,我国处在速度型发展的阶段,全社会的焦点几乎都聚集在经济的快速发展上。SARS事件,给全社会提出了警示:SARS原本只是公共卫生事件,几个月内迅速升级,导致全社会的恐慌与动荡,这对当时的政府是一次很大的震动。它提醒我们,在快速发展过程中,如果对经济社会发展的其他环节没有给予应有的关注,都有可能给社会带来危机与动荡。这应该是政府思维模式从速度发展到科学发展的一个重要考虑。

  《中国科学报》:在此后10年中,我国的公共管理水平是否在逐步提高,从哪些方面可以反映出这种进步?

  薛澜:在SARS之后,我国的公共管理领域有了很大的进步。首先是科学发展观的提出,开始努力扭转地方官员GDP至上的执政理念。同时,从SARS开始形成了政府官员的问责制,这是一个历史性的进步。突发事件处理不当,没有履行好职责的官员要承担责任。SARS期间,卫生部部长和北京市市长两位官员被撤职,在我国行政管理历史上是第一次。

  同时,我国从2003年开始逐步建立了一个相对完整的应急体制。2006年,国家颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,地方各级人民政府和县级以上各地方人民政府,相继编写分类分层级的应急预案,完善了应急管理的处置机制。同时各级政府体制内设立了应急管理办公室。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施,初步形成了“一案三制”(预案、法制、体制、机制)的较完整的应急体系。与2003年相比,可以说实现了历史性的跨越。

  目前,我国在应对日常性危机事件上的应急能力,有了很大的提高。在信息公开方面,2003年以后,很多部门设立了新闻发言人制度,“内外有别”传统信息观念,已经成为历史。

  从公共卫生体系建设上看,SARS后也有很大的进步,这10年来,我国在公共卫生方面的投入不断加大。

  《中国科学报》:在近10年中,面对越来越多的极端事件考验,我国是否依然暴露出在公共管理方面存在的不足?您认为,在现阶段,我们应该如何提高公共管理水平?

  薛澜:应急管理的最高境界是风险管理,也就是说,在危机发生前,识别出风险的存在。这要求在日常情况下,对各种潜在风险进行分析和评估,并采取措施消除风险。比如说,天气炎热时,可能产生什么样的后果;暴雨多发季节,我们的基础设施是否足够安全等等。其目的在于,不要等危机发生了,才进行应对,而是主动寻找到危机的源头,从源头进行控制,避免危机的产生。从这一境界看,我国目前的管理水平还远远不够。

  从应急体制的运行与落实情况看,“一案三制”目前仍然存在一些问题。很多地方的预案,一级一级地照抄,针对性不强,有明显的形式主义倾向。从体制上看,虽然各地方都设立了应急办公室,但水平参差不齐,有些地方的应急办公室,不过是和原来的值班室合并在一起,从人员配置到应对水平都没有更大的改善。

  从法制上看,一个很明显的现实是,迄今为止,没有一例因违反《突发事件应对法》而受到起诉的案例。这反映出目前的法律太过原则,需要细化,比如说我们什么时候应该宣布进入紧急状态,什么时候应该宣布结束紧急状态。这对应对突发事件非常重要,在紧急状态中,一些部门可以行使特殊权力以降低危机带来的损失。

  从SARS留下的一些后续问题看,也还是有不少问题需要解决。如应对危机事后补偿的问题。SARS期间一些医院被征用,但事后没有补偿或补偿远远不够,造成一些后续的法律纠纷,至今没有解决。甚至于有些被征用的医院因此面临破产,一些医院提出起诉,要求政府赔偿,但因为这类法律纠纷无法可依,很难得到妥善解决。

  从问责制的实施看,目前也存在一些问题,问责制一方面加强了各级干部的责任感,对于各类突发事件高度重视,但另一方面,又形成了一个新的潜规则:只要一出事,就得撤干部,导致负责安全或相关领域的领导岗位成了“高风险职业”,这也是不利于完善应急管理工作的。我认为,对问责制的实施,要有更理性、更实事求是的态度。有些问题的出现,不是干部管理方式和水平的问题,而是出在我国基础设施安全水平不足上。因此,在突发事件后,不仅要有一般总结报告,还要有第三方对事件进行客观评估,问责制要在这个基础上,客观地进行。

  此外,还有一些潜规则值得斟酌。现在一有事故发生,领导干部就亲临现场。对亲临现场,也要实事求是,现在通讯设施相当发达,现场指挥条件往往不及政府原有的办公条件,可能反而会耽误指挥。同时,不同部门和层级的领导干部同时到现场,也会造成指挥上的混乱,到底应该听谁的,由谁来负责?

  总的来说,这10年来暴露出的一些新问题,也值得我们认真思考并改善。

  《中国科学报》:公共管理,作为一门专门的社会科学研究领域,除危机管理外,还能在哪些方面起作用?您认为,我国的公共管理研究,未来应该多注意哪些方面的问题?

  薛澜:公共管理本质上是对各种公共事务进行有效合理的管理。公众的日常生活分私人领域和公共领域两大部分,公共管理主要涉及公共领域方面的问题,小到停车场如何管理,大到国家财政预算的合理分配。目前我国面临的很多问题,都直接反映出我国公共管理的水平问题。

  从现阶段看,我认为有几个方面的问题需要解决。首先是要理顺政府、市场、社会三者间的关系问题。市场和社会能够解决的问题,政府就应该建立相应的制度安排,然后坚决地把这些职能交出去,并辅以合适的规制。其次,对于市场失灵的领域,需要政府出面来矫正的,就一定要分析清楚,运用合理的公共政策手段,切实解决问题。目前社会上问题比较多的领域大多数都属于这一类市场失灵的领域,如医疗、教育、科研领域等。如果我们的诊断有问题,我们的政策解决方案往往也有问题,有时甚至把问题搞得更糟。所以,加强公共政策与管理的基础理论研究,结合中国实际探索建设与现代化国家发展相适应的公共管理体系,是公共管理研究未来工作的重点。

2013年04月12日 16:10:57  清华新闻网

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