深度行政体制改革可先行

薛澜 清华大学公共管理学院院长

来源:经济参考报 2013-2-27

  在需要改革的各个领域中,包括经济改革、政治改革、社会改革、法制建设等等,特别需要做的而且比较可行的方案是以深度的行政体制改革作为突破,辅之以一定程度的政治体制改革和法制建设。同时,把很多经济体制改革没有完成的具体措施进一步推进落实。

行政体制改革应当是整体系统改革

  行政体制改革应当是整体系统的改革,我们以前的思路主要是机构改革。但是如果没有整体系统的思路,机构改革效果往往不明显。行政体系改革包括公务员/干部体系改革,政府职能改革,政府运行资源配置的改革,地方政府体系改革,等等。

  首先,我们的公务员/干部体系需要有比较大的改革,把政务官和事务官区分开来。二者在行政体系中的作用和激励是不同的。政务官主要针对有政治抱负的公务员,有较大的发展空间,也要承担一定的风险(如个人隐私的公开等等),是政府人员中的少数。而事务官主要是针对尽忠职守的职业公务员,有专门的行政管理能力和稳定的职业发展路径,是政府人员中的绝大多数。二者较好地把一个行政体系中创新与稳定的因素结合起来。

  第二个问题是政府职能问题。总体来讲,我们这些年的改革,主要是推动经济发展,没有把政府规制体系的建立放在一个战略地位考虑。但是我觉得现在到了加强政府规制能力的时候了。美国在19世纪末“进步时代”的重大变革之一就是开始建立一套政府规制经济发展的体系。现在环境保护、生产安全、质量监督、食品药品安全等等的各个方面都需要加强规制。但我们是碎片化处理,有点头痛医头脚痛医脚,规制机构只是作为一般政府行政部门来设立,甚至有的把规制部门和发展部门放在同一个机构下。这样的规制体系很难发挥作用,所以我们目前整天看到生产安全问题、各种事故屡禁不止。而整个这些监管体系到底跟一般的政府行政体系有什么差别,独立性、专业性到底在什么地方体现,我们研究远远不够。

  第三个问题是如何保障政府的职能和资源的匹配,同时提供严格的监督。现在的实际情况是在中央层面,甚至于在省的层面,政府的职能和资源极不匹配,导致政府机构行为变形。目前社会舆论都讲政府太大,实际上是结构不合理。我们每次国际合作交流时,我都让国外学者们猜一下中央政府某个部门有多少人,他们的猜测基本上都是我们现有实际数字的10倍、8倍或者是5倍,没有一个猜中的。在我们现有职能不变的情况下,中央政府部门的公务员其实是不够用的,几乎所有的部门都在借调人。

  第四个问题是公务员职业要求和待遇不匹配。我们目前对政府公务员的能力和道德水准要求很高,但我们的名义工资与人才市场相应的标准相比差距很大。现在政府的名义工资水平很低,很难保证底层公务员能够有一个体面的生活。另外就是公务员收入的延期支付机制我们也没有使用,1987年我在美国读MPA到华盛顿市政府实习的时候碰到这个问题,我问他们工资收入与市场水平相比如何,他们说政府部门的工资比市场工资一般确实要低一些。但是政府工作有一定的保障,同时,政府有延期支付,退休之后各种保障很不错,但如果犯错误就会前功尽弃。这样对贪污腐败实际上也形成了约束机制。

  第五个问题是地方党政机构设置的问题。刚才谈到的中央政府人太少,与此相比就是地方党委、政府、人大、政协这些机构综合起来庞大臃肿,这才是中国政府机构人浮于事的根本所在。中国政府的体制是单一制,但是否地方各级党政机构一定要完全复制中央层面的党政机构设置值得分析。有些直辖市,省会城市的市、县(区)、街道办事处机构的设置高度重叠,完全是浪费。中央和地方的职能和财政资源到底怎么去匹配、去互补,而不是重复,这个问题需要认真分析研究,加以改革。

公共部门改革必须大力推进

  与行政体系改革相关的公共部门改革也有很多问题,我谈两个具体的问题,一个是事业单位改革,还有一个是加强人大作为公共政策整合平台的建设。

  事业单位改革的进展不乐观,但必须大力推进。事业单位改革的社会影响是巨大的,教育、医疗、科技等等都在这上头,大数差不多4000万人,比700万公务员这个数字大得多,而这个恰恰是中国未来经济结构转型,从农业化社会、工业化社会向知识型、服务型社会转型的关键。专业技术人员在任何社会都是中产阶级里的中坚力量。但是我们前些年的做法形成了一个独特的现象,那就是对这个阶层前所未有的仇视。对医生、教师、科研人员的网上谩骂侮辱已经成为普遍现象,现实中的人身攻击也不在少数。这种事情在中国历史和世界范围是前所未有的,需要深刻反思。其根本原因之一就是我们没有提供一个合理的制度环境让这些领域合理发展。我们一方面把这些服务定义为公共服务,但是又不想真正买单。以北京市的公立医院为例,大部分医院从政府获得的拨款不到其运行经费的10%。而政府定价的极其不合理,又使得现有的医院无法从现有的正常收费机制中获得合理的成本补偿。这些医院只能想办法通过各种扭曲的方式来收费运营,形成广泛的社会抱怨。其实,高校和科研机构都面临类似的问题。

  另外一个问题就是要把各级人大作为社会意志表达和整合的唯一的、根本的合法机制来建设。现在我们国家社会公共政策讨论的机制很多,大家通过各种方式来反映意见,这个都需要。但这种结果就是我们公共政策的碎片化。在讨论促进经济发展时,大家都感觉需要减税,给企业更大的发展空间。但是在讨论社会政策时,大家又都说要加强政府对公共服务的投入。这两个建议是完全矛盾的。但是我们没有一个共同的平台,大家把政府的收入和支出放在一起来讨论,看看这些收入来的是否合理,都花到哪儿去了,收支是否能够平衡,如果无法平衡,通过什么方式来融资等等。这个基本的平台就是各级人大,这个过程就是政府的预算过程。

2013年02月27日 14:40:22  清华新闻网

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