周光权:国家赔偿的主要问题在执行
 

周光权 2009-07-04 新京报

  6月底,十一届全国人大常委会第九次会议对《国家赔偿法》修订草案进行了二审。公众与媒体已经敏感捕捉到,与去年10月备受争议的一审稿相比,二审稿虽未大修,却已进步良多。《国家赔偿法》实施十四年来,经历了被戏称为“国家不赔法”的尴尬,更数次因佘祥林、麻旦旦、黄静等重大案件的曝光而被推至风口浪尖,正因如此,其首次修改自然被寄予厚望。

  《国家赔偿法》修法进程如何推进?重要条款如何在各方博弈后得以确定?会留下哪些遗憾?全程参与修法的清华大学教授周光权日前接受了本报记者的专访。

  公安部等部门对法律修改态度积极

  新京报:《国家赔偿法》在十四年中饱受诟病,却迟迟未获得修改,作为全国人大法律委员会委员,你认为本轮修订得以启动的原因在何处?

  周光权:应该说,《国家赔偿法》实施14年,其功效是正面的。一直以来,我们似乎有一种似是而非的观念,认为社会主义的司法机关不会办错案,所以谈不上要进行“冤狱赔偿”或者国家赔偿。但是,在上世纪90年代中期,我们制定了《国家赔偿法》,至少在立法的层面表明了一种非常务实的态度:有错就要承认、就要改正、就要赔偿。立法上迈出这一步,实属不易。

  新京报:在一审、二审稿出台前,全国人大内部做了怎样的调研与讨论?委员们的争论主要集中在哪些领域?相关的部门比如公安部、两高、司法部又有怎样的反馈?

  周光权:在一审、二审稿出台前,全国人大内务司法委员会、法律委员会先后做过多次调研与讨论。在这些讨论过程中,对于公众普遍关心的问题:例如赔偿程序、因果关系的证明、精神损害赔偿等,都一一给予非常详尽的分析和研究。我感觉,相关部门,比如公安部、“两高”、司法部等对于这次法律修改都给予支持和配合,态度十分积极。

  错案追究制度应进行配套改革

  新京报:在讨论《国家赔偿法》实施十四年的成效时,很多人会列举一些数据,比如根据马怀德教授提供的资料,从1997年到2007年的十年间,中国公检法三部门共计支付国家赔偿6.8亿元,从1995年1月1日到2004年底,全国法院共受理申请国家赔偿诉讼约1.6万件,其中做出赔偿决定的5442件,仅占三分之一,平均每年540件,每省18件。这些数字与媒体上不断出现的冤假错案形成了反差,你认为这些反差是由于《国家赔偿法》本身的缺陷,还是有更深的体制因素?

  周光权:你说的问题,的确存在。至于按照《国家赔偿法》很难真正落实对被害人的赔偿,我个人的看法是:主要的问题,不是出现在立法上。尽管原来的法律有很多问题,但主要的问题还是出在执行层面。最为常见的局面是:司法行为出现明显违法的情形,但是有的司法机关就是无论如何都不肯认错,最后导致无法实现赔偿。只要是司法机关缺乏“认错”的勇气,无论《国家赔偿法》怎样修改,赔偿要真正落实都很困难。所以,现在,如果都把板子打在法律条文身上,你说有道理吗?

  要真正把《国家赔偿法》执行好,我自己认为,唯一的出路是进行司法体制机制的改革,改变目前司法机关相互之间配合有余,制约不足的局面。例如,对于错误的侦查、拘捕、起诉、审判行为,如果公、检、法三机关相互能够有效制约,本身就能够最大限度地避免;即便发生了,三机关的责任也能够很快分清,赔偿能够及时全面落实。一旦配合太多,很多问题就会扯皮,赔偿申请人的利益就会被“晾”在一边。

  另外,要真正落实《国家赔偿法》,目前的错案追究制,以及其他案件质量考评机制、司法官员的晋升机制等,都要进行配套改革。

  这次是介于“大改”和“小修小补”间的“中改”

  新京报:你怎样看待目前的审议稿?法学界内有很多人把本次修改定义为“小修小补”,认为在已经基本具备了大修条件的情况下,应该一步到位,否则是对立法资源的极大浪费,人大常委会在进行讨论时,为何没有选择另起炉灶,而是在已被证明效果不佳的既有框架下进行小修补,主要的顾虑在哪里?

  周光权:立法,包括法律的修改,始终有一个准确的规模定位的问题。

  我刚才已经谈到,原来的《国家赔偿法》在实践中打了折扣,主要的问题还是实务操作层面的问题。在这种背景下,重起炉灶,似乎没有必要。这次的改动,说是“小修小补”可能还不太准确。我个人的判断,是介于“大改”和“小修小补”之间的“中改”。因为这次修改,在国家赔偿领域,引进了一些新的理念,例如举证责任倒置、精神抚慰金的增设等,都是朝着立法合理化的方向前进了一大步。这是非常难能可贵的。

  当然,这次修改,还有一些问题没有解决:例如,错误关押导致相对人产生数额特别巨大的间接的物质性损害,难以实现赔偿。又如,对于申请人和赔偿义务机关之间没有争议的情形,或者赔偿义务机关自己发现错误以后愿意主动进行赔偿的情形,能否适用简易程序,等等问题,都有待今后进一步讨论解决。

  本报记者 李静睿 北京报道

  ■ 法条点评

  1 争议

  惩罚性赔偿需要反复论证

  新京报:在二审稿中,理论界热议多时的“违法”原则最终被修订为“结果”原则,这在刑事赔偿中尤其具有重要意义,我们关心的是,这样一个明显对受害人有利的改变,为何在首次立法以及第一次审议中都没有实现,立法机构中有过怎样的争论?

  周光权:究竟是对违法才赔,还是对结局明显对相对人不利的,也要赔,一直有争议。在草案二次审议之前,立法上基本的指导思想是确立违法责任原则。这主要是考虑到国家赔偿的“风险控制”问题。把赔偿限于国家机关及其工作人员违法的情形,责任标准易于掌握,赔偿范围可控。

  但是,这样做的不足就是违法责任范围过于狭窄,将行政机关或司法机关虽不违法,但结局对相对人明显不利的情况排除在外,显然不利于保护相对人获得赔偿的权利。有不少常委会委员、一些地方和部门提出,除违法行使职权对没有犯罪事实和没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘捕、错判的应当赔偿外,对按刑事诉讼法规定程序拘捕的人,事后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的,也应给予国家赔偿。这次修改,采纳了这个意见。

  新京报:从修正案来看,学界呼吁的惩罚性赔偿依然未见踪影,然而这几乎是国际惯例,立法机构是否曾就此条进行讨论,有何结果?

  周光权:我认为,单纯从法理上讲,对国家机关有意为之、情节十分严重,造成特别恶劣的社会影响的错误司法行为,应该要求其承担惩罚性赔偿责任。

  但是,类似规定的出台,有两个障碍:一个是可能影响一般纳税人的权利。因为赔偿金最后要由财政部门支付,国家机关本身不能创收,也不能设“小金库”,这些机关自身没有钱赔偿。

  另外一个问题就是,《国家赔偿法》的很多规定,一定要在民事侵权法律的很多规定已经取得实际效果之后,才能参照做出。

  2 亮点

  增加规定检察机关监督权

  新京报:本次修法将精神赔偿纳入其中,这被很多人认为是最大的亮点。我国的民事赔偿中本身就有精神赔偿这一项,但是以国家名义的侵权行为反倒迟迟未有,这是何原因?此外,修改稿中对于此项的规定限定为死亡或残疾,这是否过于苛刻,比如轰动一时的麻旦旦案就难以纳入这一范畴,为何没能进一步放宽?

  周光权:的确,民事侵权要承担精神损害赔偿,借助于国家强制力实施的侵权行为没有精神抚慰金的规定,明显不合适,所以,这次增加了精神赔偿一项规定,其意义非常重大。当然,这次只是将“造成严重后果的”,纳入了精神损害赔偿的范围。这主要是基于一些实际的考虑。

  我个人的观点是:只要国家机关及其工作人员的行为,导致相对人有精神损害的,申请人就可以提出精神损害赔偿的要求。赔偿义务人也应当给予赔偿。这样,才符合权利义务对等的原则。至于造成严重后果的,必须给予相当数额的赔偿。

  新京报:本次修改还有什么值得关注的亮点?

  周光权:这次修改,有一个亮点,目前还没有引起公众的关注,那就是增加规定检察机关对于法院赔偿委员会的监督。

  以前,法院赔偿委员会是否做出赔偿决定,完全由法院一家说了算,其他部门没有办法介入。但是,这样的做法明显不合适。权力如果没有监督,其行使就可能会打折扣,尤其是当法院自身是赔偿义务机关时,是否赔偿由法院自身说了算,就问题更多。因此,在这次修订草案中规定,最高人民检察院对各级人民法院赔偿委员会作出的决定,上级人民检察院对下级人民法院赔偿委员会作出的决定,发现违反本法规定的,应当向同级人民法院赔偿委员会提出意见,同级人民法院赔偿委员会应当在两个月内重新审查并依法作出决定。

  我认为,对于法院赔偿委员会的决定,由作为法律监督机关的人民检察院进行监督,意义不同一般,需要我们给予充分关注。对于人民检察院监督权的行使,我们应该寄予厚望。

 

2009年07月06日 09:22:20  清华新闻网

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