经济突发事件亦应纳入应急法制体系

  秦平:《法制日报》记者

  于安:清华大学政府管理学院行政法学教授

  记者:在十一届全国人大常委会举行第四次委员长会议上全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出:要“研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规,增强针对性和可操作性。”这是中国最高立法机构首次提出拟修改突发事件应对法。突发事件应对法2007年8月30日由十届全国人大常委会正式通过,自2007年11月1日起施行,至今不足七个月,如果该法修订计划启动,这将创下中国立法机构在最短时间内修改通过法律的新记录。对这部法律您十分熟悉,而且相当关注,对于它的修改您怎么看呢?

  于安:对这部法律的修改的提出的确是快了点,但这有一个认识的过程。在立法之初有学者提出要制定紧急状态法,但最后出台的是突发事件应对法,这是出于对立法资源的考量。在立法时考虑到危害特别严重的突发极端事件毕竟还很少发生,制定一部紧急状态法放在那里长期不用是一种资源的浪费,不如制定一部级别更低一点,实用性更强一点的突发事件应对法还更用得上。现在看来,这种突发的、危害重大的极端事件在增多,而且可能还会更常见。事实上,之前我也看到已经有专家对未来重大自然灾害的多发和常见性做了分析,所以我觉得修改突发事件应对法,以适应这种现实的需要是我们在认识上的一个进步。

  记者:那您认为我们现行的突发事件应对法有哪些不足呢?

  于安:这么说吧,我们在制定这部法律的时候会怎么考虑呢?我们要区分这部法律要应对的突发事件的种类,比如说自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等;还要根据危害的程度区分事件的级别,对不同危害的事件采取不同的级别响应,紧急状态就是最高级别的响应;再有就是对应对的过程进行分期,比如预测预警期、处置期、事后重建期等。也就是说,我们在立法时要进行分类、分级和分期的考虑。所以在修改法律的时候我们也要对这三方面进行重新的修改和思考。

  记者:这样看来,您觉得突发事件应对法的修改应该是全面的而不是局布的,是思路上的拓展而不是简单的修修补补。

  于安:我希望是如此。而且我更希望它是有针对性的,能够针对我们现实中的难题进行建设性的解决。

  记者:那我们先谈谈您提到的分类上的修改,您认为我们现在的分类有不妥吗?

  于安:不是不妥,但我认为至少在我们对突发事件进行分类时应该再增加一类,就是经济突发事件。我这么说你就应该明白我是针对我国现在的经济发展中的各种风险的。我认为我国在经济发展中不确定因素在增加,理由有两点:第一我国市场经济体制已建立起来,市场的特点是有周期性的,自由交易无法克服的矛盾就是供求之间的不平衡,一旦供求脱节就会引发经济突发事件;第二中国的对外开放,使中国市场与世界市场越来越紧密地连接了起来,世界经济的各种各样的波动也会直接影响到我国的经济,这也就增加了我国经济活动的不确定性。

  我国在应对经济突发事件上有一些相关的法律法规,比如价格干预方面的、防止银行挤兑方面的,以及针对证券市场风险和监管方面的,但是都是局布的,各管各的,不系统,一旦出现重大的、全面的经济方面的突发事件造成经济整体的停顿和混乱时就会缺少有效的应对,所以针对这些可能发生的问题应该有一系列应对的措施,以使正常的市场经济运行秩序与特殊情况下政府干预之间有一个规则。其实WTO例外规则中第一条就是关于保护公共利益方面的,但我们现在对这个例外条款用得并不充分,比如说,在世界粮食危机的情况下,如何利用WTO例外条款对粮食贸易进行合法的干预需要有一套法律程序。

  以法律手段对经济突发事件进行干预体现了对市场的尊重,也体现了对法律制度的尊重。

  记者:以上您谈到了对突发事件分类的修改意见,以前我们也谈过在分级管理上增加紧急状态这种最高级别的危机应对,就我国现行法律体系看,如何修改更合适。

  于安:我们以前谈过对危害性最高的突发事件不适用于我们现在法律规定的行政应急措施,而应该用紧急状态法加以应对。今年年初的雪灾和刚刚发生不久的汶川大地震都暴露出了我们法律在响应级别上的缺陷和不足,即缺少最高级别(紧急状态)的响应,对处理这样的极端事件需要更有针对性的法律支持。

  修改法律面临着三种选择:第一在突发事件应对法中增加紧急状态这一部分内容,明确宣布、决定的机关,规范政府的措施等,这种方式在国际上也很通用;第二单独制定紧急状态法,好处是可以把各类突发事件都包括进去;第三按戒严法的思路各搞各的,像防震减灾呀、公共卫生呀、经济危机呀等等。我个人倾向于第一种思路,因为它可以把行政应急和紧急状态结合起来,可以更好地应对突发事件,而且负作用小。

  记者:在突发事件应对的分期上,刚才您提到了法律规定的有三个时期,但是现实中我们发现真正表现出来的只有后两个时期,预防、预测、预警,尤其是预警我们常常根本体验不到,好象我们直接就进入到了对突发事件的处置期,而前一个阶段很虚,您认为这个问题通过修改法律能解决吗?

  于安:第一个阶段预警在现实中形同虚设一个重要原因是行政机关害怕预报不准,害怕造成恐慌,以致预测、预警与处置没有很好地衔接起来,我认为要解决这个问题应该建立逐级提高制度。也就是说,出现险情不能不报,但为了防止造成不必要的恐慌可以做分级预报,开始可以报的级别低一点,然后根据情况逐渐调高预报级别,或者可能险情渐渐消除,也可以降低预报级别。预警是一个必须的行政义务,绝不能因为害怕等各种原因不去做,当然我们在制度设计上也应该考虑到实际情况而做得更加完备一些。以阜阳的手足口病为例,行政机关大可以采用这种逐级提高的方式来进行疫情预警,这远远比不报好得多。 

  来源:《法制日报》2008年06月26日

2008年06月26日 09:31:46  清华新闻网

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