顾林生:国外公共安全与应急管理及对我国的启示

  6月23日10:00,中国共产党新闻网特邀请北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所所长、清华大学公共管理学院危机管理研究中心/北京市应急管理基地兼职研究员顾林生做客先锋论坛,以“国外公共安全与应急管理及对我国的启示”为题接受访谈,与网友在线交流。

  嘉宾简介

  顾林生,男,1967年生。北京清华城市规划设计研究院公共安全研究所所长、清华大学公共管理学院危机管理研究中心/北京市应急管理基地兼职研究员。

  1997年毕业于日本名古屋大学国际开发研究生院,获学术博士学位(PhD)。经过日本学术振兴会的博士后研究后,1998-2002年为联合国区域发展中心的研究员(相当于副教授),从事有关城市和区域的防灾减灾与可持续发展以及国土规划的联合国对华项目的管理和研究以及培训工作。

  主要研究方向∶防灾减灾与公共安全、风险评估与应急管理、国土规划与区域政策。曾发表论文40多篇、合著5本等,参加国内外30多项课题研究工作。

  访谈全文:

  确保公共安全是全面建设小康社会的根本保障

  [主持人]:网民朋友们大家好,欢迎收看人民网在线访谈。2008年5月12日四川汶川大地震发生之后,党中央和国务院立即发出了“以人为本、快速有力”的动员令和军令状,各级党和政府快速有效的行动和社会各界的大力支持下,抗震救灾工作取得了显著成效。我国在建立现代突发事件管理体制和机制方面也迈出了坚强有力的一步。

  [主持人]:今天人民网邀请北京城市规划设计研究院公共安全研究所所长、清华大学公共管理学院应急管理基地兼职研究员顾林生博士做客理论论坛,以“国外公共安全与应急管理及对我国的启示”为题接受访谈,与网友在线交流,欢迎各位网友参与。

  [主持人]:顾博士一直是从事公共安全、应急管理、防灾减灾的研究工作的。在今天正式访谈开始之前,请您简单谈一谈您个人为什么从事这个领域的工作,是怎么走上这个研究道路的?

  [顾林生]:我以前是学语言文学的,到日本留学以后,我的工作单位叫联合国区域发展中心,当时我的工作就是根据联合国的理念和精神,搞一些关于可持续发展和防灾减灾工作。我当时是负责联合国机构对中国的一些关于防灾减灾的项目,我记得第一次接受中国代表团访问是我们国家1998年4月份的中华人民共和国防震减灾法代表团到日本访问。我到日本留学主要是学区域政治和区域规划,当时联合国有一项任务,就是在区域发展规划,特别是经济发展规划中,怎么把可持续发展,防灾减灾放在规划里,这是一项任务。我们为了实现这项任务,对我们国家实行了一些项目,后来通过这些项目,我们就把防灾减灾以及扶贫作为可持续发展的一项内容。在联合国工作的四年中,搞了很多项目,包括和国家发改委、国土资源部和中国科协等等项目。在这个基础上,特别是当时重点做了几个项目,比如说对我们国家的防灾减灾的法制体制建设的项目,当时和国务院法制办、全国人大,还有国家地震局等部门的合作这个项目。

  [顾林生]:其他的还包括对上海和各大城市的防灾减灾管理的一些合作项目。通过这些项目,我渐渐地从经济学政策的角度转向了防灾减灾工作。联合国工作结束以后,我就回到了清华大学,当时是作为客座研究员和高级访问学者的身份,正好是SARS的时候。国家委托清华做一些项目,提一些建议,我就参加了清华大学公共管理学院一级研究小组课题研究工作,我记得第一件事情就是参加了2003年12月份参加我们国家紧急状态法立法的研究工作,这个紧急状态法立法研究工作,就是现在我们国家的突发事件应对法的前期研究工作,2004年上半年参与了国务院总体应急预案的编审工作。在此基础上,我觉得政策、制度、法律的建设是一个宏观的指导,更需要一些实实在在的工作。后来应现在我所在的单位——北京清华城市规划设计研究院院长的邀请,我在那里组建了一个公共安全研究所,我现在担任所长,从事一些公共安全的防灾减灾的规划研究设计工作。

  [主持人]:今天看您的转向是尤为及时和必要的,因为自从四川大地震发生以后,如何将公共安全和突发应急管理进一步提到突出位置和议事日程,我觉得特别迫切。您作为这方面的研究专家,是不是首先给朋友们解释几个最基本的概念,比如公共安全、应急管理、危机管理等等。

  [顾林生]:2003年SARS以后,我们在媒体或者在公共媒体等方面关于各种各样这种称呼,比如主持人刚才所说的“公共安全”、“危机管理”、“应急管理”、“风险管理”这些词。真正提到公共安全的,我记得应该是2004年的《瞭望》杂志上,提高公共安全标准。我想什么叫公共安全呢?其实公共安全是两个词,一个是公共,一个是安全。在现代社会中,我们对公共安全有两种概念:一方面是传统的灾害,另一方面是非传统的灾害。在传统灾害上,我们大家比较熟悉的,比如说这次汶川大地震以及春节时的南方大雪灾,这是自然灾害。除了自然灾害,还有一些瘟疫等等方面,这是传统的灾害。但是,有些非传统的灾害,随着社会人类文明的发展,社会的发展等等方面,这些非传统的灾害已经暴露出来。比如说恐怖主义、现在的传染病等等。在我们国家,公共安全根据国务院的总体预计预案,有四大分类,各位网友可能在网上以及各个单位已经知道了,这四大分类第一个是自然灾害,第二个是和我们经济社会活动有关的一些事故灾难,第三个和我们的生命健康有关的突发公共卫生事件,第四和我们的社会、经济有关的一些突发社会事件等等方面。这是公共安全在我们国家的定义。

  [顾林生]:同时我们国家由温家宝总理担任课题组组长的国家中长期发展纲要也提到了公共安全,而且把公共安全认为确保公共安全是全面建设小康的根本保障。这里面也提到了公共安全的食品安全和生产有关的生产安全,以及减灾防灾,还有社会安全,还有反恐、检疫等等这些方面。国外的公共安全里的一些概念跟我们国家几乎也差不多。

  [顾林生]:比如说像英国,公共安全指的是一种紧急事态或者紧急事件的应急。根据英国的法律规定,在英国联邦内的人民福利或者英国联邦内的环境、或者英国联邦内的安全受到威胁的话,国家要采取行动,确保它的公共安全。

  [顾林生]:除了公共安全,我们现在在我们的社会中,特别是在现代化社会中,从政府管理的角度来说,公共安全作为政府公共产品的一项内容,政府如何确保对人民提供公共安全的产品,成为各国政府的主要工作内容。

  [顾林生]:对于公共安全之外,我想现再讲一下应急管理和危机管理。我们从管理的过程中,从灾害发生的过程中来看,应急管理是在事件发生以后如何第一手进行应急处置、紧急救援,我们一般叫应急管理。在我们国家,自从SARS以后,我们国家把应急体系建设已经提到了很高的地位。我们国家的应急管理把应急处置的关口前移,包括预防、预警和应急处置,甚至包括后面的恢复重建工作。这是一个过程。我们国家应急管理体制经过五年已经建成了。这里面主要是建立“一案三制”,就是关于法制、机制和体制,“案”就是国务院总体预案。

  [顾林生]:我们还有一个观念是危机管理。在国外,危机管理用得比较多。我们国家的危机管理在学术界用的比较多的,包括各个大学,比如成立危机管理研究小组,开危机管理课程等等。危机管理原来是从管理学的角度,它是对危机,也就是说一个关键点,这个事件变好变坏,或者这个事件对一个社会的价值观是否带来很大的变化,这个转折点怎么进行管理,国外叫“危机管理”。

  [顾林生]:危机管理最最主要的内容是一旦危机已经爆发了,如何用最小的成本、以最快的速度把它的损失减少到最小,进行的一种管理。

  [顾林生]:刚才讲了我们国家的应急管理和危机管理,在某些方面相对来说是一样的概念。为什么呢?因为在我们国家传统的文化中,国家建立危机管理体系,可能大家很难理解,怎么我们到处是“危机”,但是相对来说,我们要建立应急管理体系。老百姓一听就明白,应急就是发生什么大的事件马上采取行动叫应急。所以,现在我个人理解,我们国家在应急管理和危机管理某些方面是相同的。

  进入21世纪后的世界性危机形态有五大特点

  [主持人]:当前从国际来看,请您介绍一下国外的公共安全形势和世界性的危机事态有哪些特点和最新的动态呢?  

  [顾林生]:国外一些世界性危机形态的特点,我想特别是进入21世纪以后有很明显的五大点。这也是平常一些在研究中总结出来的五大点,有些是属于学术性的概念,各位网友可能比较难理解,我尽量从容易理解的角度给大家解释一下。

  [顾林生]:五个特点:第一个特点,重大的自然灾害发生的频率、量级加大,而且所带来的经济损失是非常严重的。第二特点,随着工业化、现代化和城市化的发展,事故灾难的影响越来越突出,也就是说现代化、城市化越先进,它相反所带来的事故灾难也必然明显。第三个特点和我们公共卫生有关,生物和公共卫生的危机严重影响了公众的健康问题。第四点是关于恐怖主义,恐怖主义的危险存在各种各样的规模化,带来的损失、影响越来越大。第五个特点,关于经济方面,经济危机连锁反应,而且造成社会各种危机交相激荡。这里面,我想进一步阐述一下这五个特点。第一个特点,刚才所讲的关于重大自然灾害发生的频率、量级加大和经济损失严重。各位网友可能就知道,咱们进入21世纪以后,全世界有很多大的自然灾害,包括2004年的印度洋海啸,以及前年的美国的飓风,以及今年缅甸的台风等等。这些自然灾害涉及的不仅仅是一个国家,而且成为一个地区带来了很大的影响。在我们国家,1998年的洪水以及今年南方的雪灾,甚至今年的汶川大地震。这是自然灾害这一块。

  [顾林生]:第二个就是工业方面、现代化、城市化的发展情况。往往人类通过我们的智慧追求工业化文明、现代化和城市化,但是因此带来的一些事故灾难也非常的明显,特别是现代化的城市。现代化的城市一旦生命线工程出现问题的话,导致整个城市瘫痪。大家可能知道,2003年美国、加拿大遭遇到历史上最大的一次停电等等这些方面的问题。

  [顾林生]:第三个就是恐怖主义。恐怖主义呈现一种新的形态。原来恐怖主义针对专门的对象范围,但是现在的恐怖主义涉及到一般的平民、一般的老百姓,而且恐怖主义现在采取新的科技手段,甚至在网络上进行恐怖活动。大家可能知道的9?11事件等等方面,这是非常严重的。这些恐怖主义产生的一些力量是非常大的,对全球的冲击非常大。而且它也带来了一种新的方面,比如生物恐怖等等,或者用化学武器,以及核攻击的武器进行频繁使用,它所带来的威胁是很大的。

  [顾林生]:第四个公共卫生危机。大家可能知道,比如欧洲发生的疯牛病的问题等等方面,关于牛肉的安全问题。我想这几天韩国政治因为这个问题引起了很大的风波。随着公共卫生方面的危机,我们的公共健康是否能够得到保障,有很多人就会说出这样一个词——“公共健康危机”。公共卫生不仅是对人的健康带来影响,由此会给政府带来一些信任危机和外交危机,以及贸易摩擦。我想围绕着疯牛病、牛肉进出口的问题,英国和欧洲大陆之间摩擦的关系、美国和日本摩擦的关系等等方面,大家可想而知。

  [顾林生]:第五点经济危机。大家知道1997年下半年亚洲金融危机,学术界这样说,“非战争性的经济破坏”。以前我们对一个地区或者一个国家被战争或者瘟疫能够摧毁,但是现在通过经济危机,使一个国家在一夜之间国民的财富就贬值了。这种非战争性的经济破坏是非常严重的,而现在全球化,世界各国紧密联系在一起,有人说是24小时都是联动的。国家与国家之间的依赖性非常大,如果导致一方受到破坏的话,另一方会得到严重的冲击。

  [顾林生]:综述上面五点,我想这里再总结一下。2004年经合组织OECD出了一本书——《21世纪面临的新风险》,这本书里提出了系统风险,他认为在我们现代化社会中,我们的要害系统在未来变得更加脆弱,成为我们21世纪经济和社会发展的问题,它的理由是什么?他说,我们在卫生、服务、运输、能源、食品、水的供给、信息、电信等领域的要害系统,那些要害系统只要其中有一个单一的系统受到严重的破坏,或者是有一个灾难事件受到严重破坏的话,会导致整个系统的瘫痪。

  [顾林生]:这个报告最最关键的特点就是提出系统风险。这次我们国家的南方大雪灾,电力断、火车停、大量的人员无法回家等等方面,导致我们的煤运不出去,电发不出来,使这种一连串的灾害发生,这种系统性的风险是非常大的。OECD是一个国际组织,对全世界发出警告,在自然灾害、技术、传染病和食品安全、恐怖主义五大领域会引起很大的风险。这是OECD总结出来的报告。这个报告虽然是2004年写成的,但是到现在,这个报告还是有说服力的。

  联合国鼓励政府和民间相互合作,形成一个防止危机的网络

  [主持人]:您曾经在联合国集中做研究和工作。现在想请您介绍一下联合国的危机管理理念的主要精神是什么?请您简要谈一谈联合国的国际防灾战略与构建中国的现代危机管理体系是什么样的思路?

  [顾林生]:我在联合国工作的时候,联合国的危机管理有很多很多的特点,因为联合国有很多很多机构。联合国分两项:一项是联合国人道主义,从人道主义的角度进行防灾减灾或者应急救援。另一个就是从联合国本身的工作角度来说就是维护和平。联合国在减灾防灾方面有几个战略:第一个战略,就是联合国维护和平、防止战争的维和战略。我想没有和平,肯定是没有安全。第二个战略就是联合国防灾减灾战略。第三个战略就是反恐战略。第四个战略是可持续发展战略。它从环境、社会经济发展的角度可持续发展。联合国最近几年还提出了人的安全保障战略。什么叫“人的安全保障战略”?就是人的安全要寄托于一个集体,寄托于国家,寄托于地区,就是国家安全、地区的安全、集体的安全,必须要寄托在这方面。但是联合国认为,光靠这些国家安全、地区安全和集体安全还不够,每个人的个人安全要得到保障,比如你的生存安全,比如能够从恐怖主义和暴力活动中得到保护的安全等方面。

  [顾林生]:联合国在防灾减灾以及危机管理的理念我想简单阐述一下。联合国1989年开了“国际减灾十年计划联合国大会”,提出了从1989年到1998年联合国要在减灾方面采取一定的行动,让所有的成员国来参加,减少人类的自然灾害等各种灾害的损失。1999年,联合国召开了国际减灾防灾战略,把原来“联合国减灾十年计划”改成“联合国减灾防灾战略”。在这中间,联合国1992年召开了联合国环境与发展大会,提出“可持续发展”的概念。

  [顾林生]:联合国的理念,我概括有三个特点:第一个特点,它提倡要增加公众风险和危机认识。就是说,通过联合国各种各样的项目告诉老百姓,从自然技术上和环境上,各种各样的自然灾害和危机随时威胁着我们现代社会。所以它要全世界的老百姓,也就是通过政府告诉公众,我们现代化社会发展中有那么多的危机和风险,这种意识要告诉大家。这是对老百姓、公众。第二个,有了意识怎么办?联合国特别强调要加强政府的职责。在这方面为了减少老百姓以及各种社会经济活动所带来的风险和危机,政府必须在政策上要给予支持。老百姓国民有意识、政府要加强职责,政府和国民之间怎么办呢?第三个特点就是提出通过协作伙伴关系建立防范危机的网络。也就是说政府、老百姓、民间能够相互合作,形成一个防止危机的网络,促进各个地区抗御各种各样灾害和各种危机,鼓励不同层次的老百姓或者公众参与。这是联合国的一贯做法。

  [主持人]:刚才您介绍的联合国的做法。接下来请您重点谈一谈目前国外的一些公共安全保障与应急管理机制有哪些显著的特点?

  [顾林生]:我们可以总结成八条:第一条,国外,包括政府在内,公共安全应急管理的体制构建应急管理体系,促进应急管理体制的改革。第二条,完善保障公共安全的法制体系建设,明确政府、企业和公民的职责。特别是在西方国家,在法律方面,它比较严格。对公民、政府,甚至对中央和地方在防灾减灾和应急管理起到什么样责任,它都是比较明确地写明白。比如说,加拿大的《联邦政府应急事件法案》中就规定,灾害发生后的自救和复原,是法律赋予每个公民的职责,各个家庭也有义务在72小时内做好自救工作,并强调受灾人员之间要相互做好互救工作。这是加拿大的。

  [顾林生]:与此相对,我们的邻国日本在灾害基本法的第七条规定,在采取防备灾害手段的同时,必须努力参加自发性的防灾活动,为防灾工作做出贡献。就是说市民必须自己要采取防备手段,同时要参加防灾的各种活动,那是日本的法律规定的。我们有了政府,就是刚才讲的第一个特点,政府要进行改革,政府要建立一套完善的危机管理体制,第二,我们要有法律明确自己的责任,第三个特点就是说,我们要找到我们的风险,针对这个风险,采取预警。所以第三个特点是提倡综合风险管理,立足于基层的以人为本的早期预警系统,这是什么意思呢?综合风险管理。我们要找到我们身边到底有多少风险,我们要对风险进行一个综合的管理,对风险进行预警、预测。

  [顾林生]:大家可能知道,印度洋海啸发生以后,以联合国为主的国际机构,给印尼等受灾国家建立了早期应急系统,现在海啸发生以后,通过卫星直接把信息传送给灾民。为什么这么做?印尼政府在反思印度洋海啸教训中有两点:第一没有建立早期预警系统,第二,缺乏对灾民受灾教育体系。所以,如何建立以当地居民为主的预警预测系统,这是非常重要的。这个方面我们可以通过现代化的技术,通过无线通信,通过卫星等等方面。

  [顾林生]:第四点,我们有了科学的预警系统,但是我们也要重视平常的一些工作,就是关于规划这一块。第四点就是完善落实以及应急管理的规划、议案,建立应急平台体系,形成一个公共安全空间布局。这里面强调,我们要做好规划。在这方面,像美国等方面,它在规划方面特别强调,做好社区的可持续减灾规划。这里它规定,明确社区所在的位置有潜在的自然灾害,明确了它的自然灾害危险程度以后,对老百姓房屋安全性的选址就有严格的要求。而且,留有空地以进行避难。这些东西都在规划中。

  [顾林生]:只有通过规划,我们才能了解你所在的地区有哪些风险,有哪些灾害,根据这些风险、灾害,采取怎样的措施,包括我们建立各种各样的避难场所,更重要的是防灾设施,以及加强我们的这个方面的教育等。这是一个规划。

  [顾林生]:还有一个是预案。有了规划,一旦灾害来了怎么做预案。我想国外非常重视这方面的预案。我觉得澳大利亚社区的应急预案特别好,第一,描述我所在的社区有怎样的灾害,我的社会环境怎样,第二,这个社区中,政府、企业、居民扮演什么角色,在这个预案中,规定我这个社区哪些不够、哪些够。就是在应急的时候,哪些资源不够,不够怎么办?我向上级政府要,还是自己进行补充,还是我和旁边的社区共用。它做了这样一个规划和预案。这方面是值得我们学习的一些东西。这是第四个特点。

  [顾林生]:由于时间关系,简单地讲下面四点。

  [顾林生]:第五个特点,政府各部门全面参与应急管理,重视应急处置的能力建设。在世界上各国的政府中,防灾减灾应急管理不是光防灾减灾的部门,或者一个措施来主管的。它是针对所有的各个部门,我们讲到,一个政府的先期处置能力是否快,决定了这个政府应急管理能力。我们说全社会参与,其实全社会参与相对来说全政府参与。就是所有政府的员工当发生重大灾害或者突发性事件以后,都能够应对,都能够在各自所在的地区进行应急处置。

  [顾林生]:比如说日本东京,日本东京就采取全政府型的管理。当日本发生五六级地震,烈度大概在6度时,日本东京规定,十二万八千政府职员马上进入应急状态,这些政府的职员,不管是在政府机构还是在半路上,还是在其他的地方,就地进行应急处置,采取各种行动。

  [顾林生]:第六点,与政府相对的,我们要广泛动员社会力量,促进全民参与应急管理。国民的参与的内容比较多一点。国民的参与主要是建立安全社区,建立安全社区有各种各样的做法。比如在欧洲国家,特别是英国伦敦,英国有一些教会和慈善组织以及基金会发起的社区运动,叫社区睦邻组织运动,就是一旦发生灾害,相互互救。北欧丹麦就采取“邻里手腕制度”,由社区、警方和全体居民共同确保社区安全。

  [顾林生]:美国采用社区应急事态反应队,就是美国互助性的社区应急救援组织,这个服务队有一定的技能,能够在发生灾害后,第一时间、第一线采取应急的措施。这些就是一种社区建设的参与问题。大家可能还记得1995年神户大地震,阪神大地震、神户大地震,通过统计,97.4%是通过自救和互救。真正政府的救援队赶到,通过政府的力量救援的,也只有1.7%。所以,我们在防灾减灾过程中,国外特别强调自救和互救,政府的公救,一直是作为辅助的手段。这是第六点——全民参与应急管理。

  [顾林生]:第七点加强公共沟通,提高国民安全文化教育,提高灾害互助关爱精神。这里面就是说,如何加强沟通的问题。这个沟通问题就包括信息。就是说政府和它的老百姓如何加强沟通。国外是通过各种网络制定各种网络,制定各种小手册等等方面进行沟通的。同时提高国民的文化教育。在国外,文化教育分两种:一种是学校教育,一种是社会教育。学校教育尽量把各种各样的防灾减灾应急管理奉献等等纳入教育体系,开设各种课程。这是一种。

  [顾林生]:社会教育分两种:一种是企业,也是单位,它从单位的生产、组织、经营的角度进行安全教育;另一种就是一般的社区教育,比如说,像国外,一个小学,围绕着小学进行安全教育、防灾训练等等方面。但是,国外特别强调在灾害中相互互助、关爱的精神。它提倡要关心老人、关心小孩。我觉得这种教育是非常非常重要的。比如说像日本神户给小学生的教育里面提出三个字:“心”、“技”、“知”,“心”就是一颗爱的心,爱生命的心。它告诉学生,只有爱自己的生命,才知道自己的生命怎么得到保护,你自己的生命要得到保护,你要得到别人的帮助。你要得到别人的帮助,倒过来,你也要帮助别人。“技”就是技术、技能,你对防灾减灾和应急管理等等方面,或者说是处置,简单的逃生手段、技术要掌握。“知”就是知道。你对减灾风险的知识必须明确。

  [顾林生]:第八个特点,就是建立应急避难场所,提高灾民的避难成功率。因为人类的文明和努力,尽量可以避免灾害,但是,通过我们人类再努力,由于大自然的关系等等方面,灾害会发生,一旦发生灾害,我们怎么来进行回避,或者在灾害发生之前,我们怎么进行避难。在国外有避难场所的建设。美国和日本,公共场所、体育馆、文化馆、学校的操场等等方面都是社内的避难场所和社外的避难场所。特别是美国和日本,以小学为单位,小学就是避难场所,它叫小学学期为单位建立避难场所。一旦发生灾害,不管是大灾、小灾,如果你们家发生火灾,没有地方去了,就到小学避难。发生大的灾难,大家基本上走五六分钟就可以到学校避难。这样可以减少灾害发生时候的牺牲和损失力等等。这是国外的一些做法。

  [顾林生]:以上八个特点是国外应急管理和防灾减灾的一些做法。

  针对地震的预防和管理日本在软硬件方面都有很多经验

  [主持人]:我们知道在美国、英国、日本等国家,突发事件的应急和管理研究起步是比较早的。你在日本曾经长期进行研究,日本作为地震常发的国家,也具有非常丰富的抗震救灾经验,现在我想请您重点谈一下国外,尤其是日本在应对突发事件上的预防对我国有哪些启示?

  [顾林生]:日本这个国家是多地震的国家。它几乎是天天震,针对这样多地震的国家,针对这样多地震的情况,日本在预防和管理方面有很多很多的经验。我认为它是两方面:一方面是硬件;一方面是软件。硬件就是构建物,我们看得见的建筑物等等,甚至包括它的公共设施、基础设施等等,软件方面,包括它的管理制度、老百姓的素质等等方面。在硬件方面,我觉得日本到日本战后最大的变化就是使用钢铁和铝合金建造各种各样的建筑物。

  [顾林生]:大家可能知道,日本这个国家没有资源,但是,我可以说,日本地下的、原始的一次性的矿产资源很少,但是,日本加工后的现成的资源是非常多的。为什么?我们可以看到日本几乎在四层楼以上的建筑物,以及重要的高速公路、桥梁等等方面,都是用钢铁建造的,它的钢的资源非常多。因为日本原来是第一大钢铁生产国,我们国家现在是第一大钢铁生产国,它用钢来建造它的建筑物,它的抗震性能非常强。第二个,它使用轻型材料,包括铝合金等等方面,减少发生地震之后的震动和破坏。这是日本在建筑物方面。

  [顾林生]:第二个,通过技术方面,这也是这次汶川地震所必须吸取的教训。日本还是保持了传统的日本民宅建筑风格,但是,在这些老百姓的建筑中采取了很多很多的抗震措施,确保建筑物的安全。日本一般的建筑水平是这样的,即使发生地震,房屋倒塌了,但是,人也要能够活着爬出来,用这种设计的方法把空间做出来。网友可能说,阪神大地震死了6千多人,这是怎么回事?当时是80年代之前的老的抗震设防标准的房子,以及老的一些木结构的房子,大多都是因为火灾牺牲的。这是硬件方面。硬件方面除了和老百姓生活、工作有关的楼房、公共设施等等方面,日本在防灾减灾的一些工程方面,有花了很大的力气。

  [顾林生]:硬件建设,日本还有一个最大的特点,就是建立避难场所。它的避难场所,前面也讲到了,以小学为单位建立避难场所,包括它的公园也是避难场所。日本在城市建设方面提出能够抗御灾害的城市建设目标。在这方面,日本通过建立大范围内的、大的区域的防灾减灾避难体系,防灾生活圈,就是老百姓社区的生活圈,然后再下面是以小学为单位的避难场所。一层一层的确保安全和避难功能。这是硬件建设和城市规划这方面。

  [顾林生]:在软件方面,包括政府和老百姓。日本的政府防灾减灾的意识、能力,大家可能在电视上也能看到。在日本,不管是总理大臣,还是地方官员,他们首先是各级政府的防灾减灾委员会的领导,当发生灾害以后,他同时是防灾减灾指挥部的主任或者总指挥,这个职责是很明确的。软件方面的建设,我觉得有一个国民的教育问题。一般在日本从小学就开始进行防灾减灾的训练,在平常的工作时,一年有一到两次的防灾训练,比如说突然拉下火警的警报,说现在发生火灾了,大家赶快逃跑、避难等等方面,这些方面是日本做得比较好的。

  [顾林生]:除此之外,我觉得在法律等方面,从制度方面来说日本已经比较完善了。但是这里我要特别强调的说,光靠应急管理这种体系建设还不够。一个社会能够比较强的应对灾害,必须要有完善的社会保障体系。从日本从出生到死亡,有各种各样的社会福利体系和社会保障体系,这种社会保障一旦发生灾害以后,能够减少政府和老百姓的负担,他在平常就做好了。所以,日本医疗保险制度、养老保险制度,这种制度平常是觉得无所谓,但是这种医疗保险制度、养老保险制度还有涝灾制度等等方面,还有一些福利制度,这些制度在发生灾害的时候会发挥很大的作用。如果我们的灾区有大批的老百姓没有养老制度、没有养老金,你可想而知,当他们失去家园、失去住宅时,没有养老金以后怎么办?如果没有医疗制度,看病怎么办?等等方面,因为应急的时候看病不要钱,但是从长期来看,还是要进入医疗保险制度。所以在日本,除了防灾减灾加强应急制度建设方面,在平常的社会保障制度的完善也是非常重要的。

  五年中我们国家应急管理体系发生了巨大变化,对奥运有很大的支撑作用

  [主持人]:正如您刚才所说,其实在重大突发事件应急和管理上,要有硬件也要有软件的建设,同时还有很多制度的建设,包括对国民的教育等等。其实这些年来,我国在应对公共安全和突发事件方面已经开展了一些实验,尤其是SARS以来,包括这次汶川大地震之后,可能也有一些做法。接下来马上要举办北京奥运会,在这方面,我觉得也有一个应急问题的。不知道在北京奥运会举办过程当中是否有一个具体的可操作的风险预案的出台,这方面的工作请您给我们介绍一下?

  [顾林生]:我先讲一下北京市奥运会。当时我们提出来,北京奥运是我们2003年以后我国应急管理体系建设的一个实验、一个考验。如果我们的应急管理体系不完善的话,可能对我们奥运会会不太好。但是,2003年以后,我们国家的应急管理体系发生了很大的变化。从去年开始,我们就开始对奥运会进行风险评估。奥运会的风险评估分为几种:一种是奥运场馆内的风险评估;第二种是距奥运场馆200米范围内的风险评估。第三种风险评估是200米之外的北京市的风险评估。这个评估去年做了整整一年。包括各个部门、各个街道,甚至包括各个村子都进行了风险评估。通过这个风险评估,去年风险评估的成果已经拿出来了。今年3月份我们基本上掌握了主要的风险。到这个月底,找出风险比较高的,或者可能要发生一些问题的,针对这些风险,北京市要求各部门采取一种措施进行应对,并在6月底前完成各种演练。

  [顾林生]:根据各种各样的风险,我们已经制定了很多很多的预案,我现在已经负责的,比如像北京奥运公共区域关于预案的制定和评估工作。正如您所说的,要制定一个比较可操作的预案,这也是我们正在做的,而且必须抓紧时间在7月中旬一定要完成这项任务。

  [顾林生]:经过2003年到现在,这五年中,我们国家在应急管理体系方面发生了巨大的变化。我觉得这个变化对我们的奥运有很大的支撑作用。

  [顾林生]:我觉得这个变化对我们的奥运有很大的支撑作用。可以说世界上至今为止的奥运期间,没有像我们国家进行大规模的风险评估,制定应急预案。这充分表示了我们国家非常重视奥运的安全。有哪些成就呢?我想第一个就是我们的法制建设;我们的法制建设其实是在2003年12月开始,吸取了SARS的教训,制定紧急状态法,经过4年的努力,去年8月份我们颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》,把原来的《紧急状态法》过渡,名字改成《突发事件应对法》。去年11月1日正式实施。

  [顾林生]:针对这个应对法,同时,为了办好奥运会,北京市政府专门制定了《北京市实施中华人民共和国突发事件应对法办法》,其实这个《办法》专门从法制法律方面确保奥运的安全。这一点是肯定的。

  [顾林生]:第二个,我想我们建立了一套预案体系,大家可能知道,我们国家从2004年的上半年就颁布了国务院关于突发事件预案的纲要框架,在此基础上,我们花两三年时间,建立了五级预案体系,五级预案体系,包括国务院总理应急预案,这是国家的。第二个是国务院专项议案。什么叫“专项议案”?就是说它是国务院跨各个部门的共同的共性的预案,比如说地震,不光是地震部门的一个预案,就是整个和地震有关的所有部门都参与的来约束的预案。

  [顾林生]:第三个,就是关于公共安全规划。大家可能知道,我们“十一五”国民经济和社会发展规划,原来我们叫“计划”,现在我们把“计划”改成“规划”。在“十一五”时期,我们国家特别重视规划,因为只有规划先行,规划指导。同样,我们在防灾减灾和应急管理中,我们现在也特别重视规划。这里面有两个规划:一个是叫“公共安全规划”,它是包括各种各样的灾害这是总的规划。另一个规划叫“应急体系建设规划”。应急体系建设规划是根据国务院总体应急预案以及《中华人民共和国突发事件应对法》制定的一个规划。

  [顾林生]:去年,国家制定了国务院应急体系建设规划,各省、市、自治区也相应建立了同样的各省的“十一五”期间突发公共事件应对应急体系建设规划。到市一级的规划,现在还正在做。比如我们做的比较重要的珠海市的应急体系建设规划,这个规划是干什么的?最重要的是整合资源、完善应急体系。整合资源方面,比如包括应急平台建设、应急指挥所、应急避难场所、应急物资储备等等方面。规划里面都有详细的内容。

  [顾林生]:对北京市来说,其实北京市应急体系建设规划在全国是最早的,紧紧围绕奥运的。比如说围绕着奥运,北京市要建立应急避难场所,北京市的一些应急平台建设,根据这个规划,北京市的应急平台建设,现在在全国属于首位的,做的比较领先的。这些应急平台,包括北京市应急办应急平台指挥中心已经建成了,一旦发生什么事情,北京市应急平台马上就能启动。我想这个平台在奥运会上,比如去年的测试赛的时候,这个平台已经开始使用了。

  [顾林生]:还有刚才我也讲到了,我们国家最大的变化是应急避难场所的建设。关于应急避难场所,是北京市元大都公园的遗址在2003年的下半年正式挂牌,这是我们国家第一个正式挂牌的应急避难场所。这个应急避难场所我是参与的。这是北京市地震局一块参与的。我记得现在挂的应急避难场所的标志,是我给北京市把日本和美国的标志提供给他们,然后重新根据我们国家的法规标准进行修改、完善的。

  [顾林生]:应急避难场所的建设,北京市这几年做得很快。比如说海淀公园的应急避难场所,北京现在大概有20多处的应急避难场所,而且北京市去年委托我们公共安全研究所一个课题,就是北京市应急避难场所建设规划管理办法,让我们研究。我们基本上把方案草案已经拿出来了。这里面强调为了奥运,北京市对应急避难场所和应急疏散这项工作非常重视。我们一般的奥运场馆的周围都有疏散空间和避难场所。我们的奥运森林公园里面专门把奥林匹克森林公园设计了应急避难场所等等方面。特别是这一次汶川大地震,我们北京也感到震动,应急避难场所将会发挥很大的作用。

  [顾林生]:从刚才介绍的这几点,包括立法、预案体系、规划,以及应急避难场所的建设这四方面,也是我们国家2003年以来在应急管理体系起到了很大的成果。这些成果正好直接反映在今年奥运会上,为奥运会服务。

  重在把应急管理和防灾减灾的理念和思路贯彻到社区和学校

  [主持人]:正如您刚才介绍的,我国现在在应急管理方面取得了很大的进步,取得了初步的成果。从2003年非典危机到现在2008年汶川大地震,今后如何进一步深刻思考在突发事件面前,尤其是在灾害事件面前,我们的国民如何能够更好的应对,这方面国家是不是也应该加强教育?包括在灾害事件发生之后,我们也应该探讨如何更科学合理的进行恢复建设?这方面您有什么看法?

  [顾林生]:其实我们有几个“五年”,1998年是长江发生大洪水,这次洪水以后,我们国家发生的最大变化就是生态建设,包括退耕还林、保护自然森林,以及我们在防灾减灾防洪设施方面加大投入。现在我们的环境大量变化,就是长江发生洪水时我们采取的一些关于全国生态建设的宏伟的目标而实现的。这是针对洪水这样的自然灾害。2003年我们发生SARS,这是关于公共卫生这方面的。2003年到现在这五年中,我们发生了很大的变化,刚才我讲的,就是我们国家建立应急管理体系。这一次汶川大地震和一月份、二月份的南方大雪灾两件事情综合考虑起来的话,我想以国家还是以民,我们下一个五年时间该怎么办。我们觉得我们通过再用五年时间,我们的应急管理以及整个公共安全水平会提到一个更高的层次。

  [顾林生]:为什么呢?我想长江抗洪解决了我们的环境和生态方面的安全问题,SARS解决了我们在公共卫生以及政府应急管理体系方面的问题。汶川大地震和南方雪灾应该主要解决两个问题:第一个,合作的问题、协调的问题;第二个,知识和能力的问题。合作和协调的问题,南方大雪灾给我们带来了很大的教训,就是部门之间的合作、中央和地方之间的合作、老百姓和政府之间的合作。我想这方面今后必须要进行考虑。关于南方大雪灾我一开始也讲了,正如OECD所提出的,它是一个系统性的风险,是一个系统性的灾害。在这个系统性中间,如果有一个单位或一个部门或者一个地方不进行合作的话,它中间一个连续性、连贯性会中断,导致整个系统的瘫痪。

  [顾林生]:我想2008年奥运会完了以后,标志着我们进入一个新的国家,我们越来越现代化,我们的社会越来越复杂。在这中间,相互协调、合作也是非常重要的。这也是公共安全和防灾减灾的最基本的东西。

  [顾林生]:关于如何合作,我想今后法律的修改、政府与公民、与老百姓之间的沟通问题都摆在我们面前。这是一个合作和协调的问题。

  [顾林生]:第二个问题就是责任和知识的问题。为什么这样讲?因为我在前面讲了,国外在防灾减灾和公共安全方面并不是完全依靠政府,政府和公民各自都有责任。建立一个有责任的防灾减灾体系是非常重要的。如何发挥我们的责任?我想要提高我们的意识。因为我们和过去不一样,唐山发生大地震的时候,我们的灾民几乎是一无所有,所有的住房等等方面几乎是公有的。但是大家看看这次汶川大地震就不一样了。因为现在我们的公民、我们的老百姓都是有家、有私有财产,同时,有工作单位等等方面,我们有契约、有合同、有义务等等方面。在这样的现代化社会中,我们如何保护自己的财产,如何保护自己的家庭,如何保护自己的生命,如何履行自己的合同等等方面,我想,各自应该有责任。这个责任就是说,在发生灾害时,我们要有负责任。我们要负责任,也就是说平常必须要有能力、有意识加强自己的防灾减灾和应急管理的能力。

  [顾林生]:我强调,除了我们政府要有责任以外,我们的老百姓、每家每户、每个人都要对防灾减灾、对安全进行认真的思考,检查自己的家庭、自己的工作单位、自己的社区有哪些危险、哪些风险,进行预防、改正。哪些避难逃生的技术必须要学的,哪些方面我们必须和邻居、社区、工作单位、政府进行合作抗御灾害、确保我们的安全,我想大家必须要有这样的认识。

  [顾林生]:很多国家提倡自己的家庭、自己的生命、自己的家园、自己的城市自己保护,随着国民经济的发展,我们的生活不断改善,我们应该花一定的时间和精力对安全和防灾重视或者采取行动。这是我觉得下一个五年我们要做的。

  [顾林生]:这次汶川大地震,全国人民能够共同抱在一起,这里面最重要的就是对生命的看法。我们眼睁睁地听着在废墟里面的呼救声音,但是我们救不出来,眼睁睁地看着失去生命,是多么悲伤。我想,通过汶川大地震,眼睁睁在自己眼前失去生命的内疚、悲伤,或者有力使不出来的心情,我想今后未来我们国家面向一个更文明、更发达的社会的时候,我觉得,对生命的重要性应该重新考虑。这也是我们今后面向和谐社会的一个重要的理念。

  [主持人]:今天的访谈您给我们介绍了很多情况,我相信会对我们的应急管理工作有很多重要的启迪。网友在网上收看访谈以后,有提出了问题。由于时间关系,咱们选一个最有代表性的问题回答一下。

  [网友一江明月]:现在国内关于应急管理的研究很多,根据您刚才的介绍,国内应急的立法、规划也很多,但是从普通老百姓来看,可能最重要的是如何落到实处,请问您对落实这些应急机制、应急办法有什么好的建议或者意见?

  [顾林生]:的确如这位网友所指出的。现在从大学、科研等方面研究了很多,但是,我们如何让老百姓能够懂得预案,如何让老百姓掌握逃生的技术呢?我觉得这是我们一个最大的问题。去年5月份在浙江,国务院召开了全国基层应急管理座谈会,那次会上提出把应急管理深入到学校、社区、工厂。如何做呢?我觉得,我们把应急管理和防灾减灾的理念和思路贯彻到我们的社区和学校。

  [顾林生]:我觉得我们应该发挥我们国家传统的社区的作用,把我们的应急管理、防灾减灾的知识送到每家每户,我觉得这是非常重要的。

  [顾林生]:同时,我觉得还是要强调小学教育。就是说,加强小学和小学教育。让小学生把掌握的知识反馈到家长,让爸爸妈妈从小学生那里学到防灾减灾的知识。我觉得这也是一种方式。

  [主持人]:今天谢谢顾所长和我们一起进行在线访谈,并且回答网友的提问。感谢您的收看。欢迎您继续关注我们下一次的访谈。

  [顾林生]:谢谢各位网友。

   来源:中国共产党新闻网 2008-06-23

2008年06月24日 12:18:33  清华新闻网

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