构建教育经费新的制度平台

——兼谈高等学校本科招生并轨改革的启示

●谢维和

  当前我国教育改革与发展中凸现的一个深层次矛盾,就是教育经费的日趋紧张和不足,以及教育经费的需求与供给之间的张力。如何应对当前教育改革与发展中这个深层次矛盾,进而进行必要和合理的政策选择,是政府和教育管理部门面临的一个严峻挑战。

  一、扩大教育经费的两种选择

  其一,继续不断地落实和扩大政府对教育经费的责任,在各级政府的财政中安排更多的教育经费,包括设立各种必要的专项教育经费,支持教育的改革和发展,特别是在农村和贫苦地区的基础教育和义务教育方面,给予更多的支持和帮助。同时,在条件允许的情况下,尽可能扩大政府财政中教育经费的比例和增加新的税费幅度与类型等。这种选择是必要的。因为,对于教育这一公共产品和公共服务的生产而言,政府的确具有主要责任。但是,它的实现确有很大困难。一方面,整个社会对各种社会公共产品和公共服务的需求已越来越大,特别是包括医疗卫生和健康,以及文化事业等方面的需求;另一方面就目前情况而言,社会经济等领域多样化的需求使政府的财政压力与日俱增;与此同时,为了减轻农民负担,国家在2005年全面实施了免征农业税政策,这必然会在一定程度上减少国家的财政收入,而全社会对教育的需求却仍然在持续不断地攀升和增长,因而对教育经费的需求也越来越大。因此,希望在短期内政府的教育经费支出有明显的增加几乎是不可能的。

  其二,深化教育经费体制的改革,不断扩大和构建社会主义市场经济条件下教育经费新的制度平台,拓展教育经费的筹措渠道,并予以制度化和规范化。具体地说,即是在保证政府财政作为教育经费主渠道的同时,对当前的各种教育收费现象进行认真客观的分析和梳理,对一些符合社会主义市场经济要求和教育规律的收费现象,特别是那些具有非常明显个人回报率,以及在教育收益上具有明显排他性的教育活动,或者那些在理论上合理,在实践中也需要成本分担的教育领域及相关活动等,给予制度上的合法性,进而不断予以规范化。应该说,这样的政策选择是有风险的。然而,却具有理论和现实基础,因为,随着教育的改革和发展,教育活动的类型已经越来越复杂和多样化,社会经济发展和人民群众对教育的需求类型也越来越多样化。这些不同类型的教育活动和教育需求需要不同类型的经费基础和制度。如果只用一种教育经费的制度类型支撑如此众多类型的教育活动,完全用公共的教育经费去支持那些外在性不明显,并在教育收益上具有很大排他性的教育活动,不仅是不必要的,而且是不合理的。而且,这样在一定程度上还很容易形成一种教育活动本身的复杂性与教育经费制度的相对单一性之间的非均衡现象,以及一种所谓教育活动的类型与资源和经费供给制度之间不对称的尴尬局面。拓展和构建教育经费新的制度平台,就是从过去那种完全或者主要是建立在政府财政基础上的教育经费的制度安排,拓展和转变为以政府财政为主,其他方面共同参与提供和筹措的制度安排。比较而言,我主张的是第二种政策选择和取向。

  二、我国教育改革发展中某些经验和成功案例的启示

  在教育改革和发展中,关于教育经费的制度改革早在1985年的教育体制改革决定中,政府就已经提出了多渠道筹措教育经费的思路,《中国教育改革与发展纲要》及其“实施意见”基本明确了“财、税、费、产、社、基”的思路,力求拓展教育资源与经费的制度空间,特别是通过收费和产业发展的方式筹措经费,这对过去的制度来说,是一个很大的突破与拓展,对此,高等学校本科学生收费制度的改革是一个非常成功的经验和案例。从20世纪90年代开始,原国家教委提出要逐步实行公费、自费并轨的思路,改革的具体内容就是将过去“包上大学,包分配”的政策,以及“双轨制”,转变为所有大学生缴费上大学,自主择业。同时,设立各种奖学金、教育贷款项目、勤工俭学,以及助学金制度等,以保障学生不会因为经济的原因而失去上大学的机会。从理论上看,高等教育的非义务教育性质及其成本分担理论是这一改革的基础和依据。从1993年试点开始,到1997年全部实行并轨,在5年内,非常顺利和平稳的完成了这一改革。而在现实中,它恰恰就是一个教育经费的制度空间和平台根据教育改革的实际和社会经济体制的变化而进行的成功拓展,是高等教育的资源与经费制度从计划经济向社会主义市场经济拓展和变化的一个成功经验。

  值得注意的是,高等学校本科招生收费制度的建立展现在我们面前的不仅是一种现实的效果,更重要的是为教育经费的制度创新与拓展提供了一个重要启示和方法论意义。在当时的处境下,也可以有两种不同的政策选择:一种是在现有资源和经费制度的框架内,不断增加政府教育经费支出的类型和数量;另一种则是从当时的实际出发,在科学理论指导的基础上,通过试点,逐步拓展教育经费的制度空间,赋予委托培养、代培和自费生形式某种制度上的合法性,并进行有效与合理的规范管理,并根据这种新的制度安排,建立所有学生缴费上学的制度。事实证明,在当时的情况下,合理拓展教育经费的制度空间是一种适当的政策选择,它反映和体现的正是一种制度创新,是一种适应社会主义市场经济需要的教育经费的新的制度安排。

  三、拓展和构建教育经费新的制度平台是教育改革和发展的现实需要

  随着教育的发展,教育活动所覆盖的人口、社会阶层和各种利益群体已越来越广泛。一方面,义务教育的普及使越来越多的适龄青少年获得了接受学校教育的机会;另一方面,高等教育的大众化使高等学校的招生数量和在校学生数量扩大了数倍。值得注意的是,这种教育人口空间的扩大与变化还体现了其他两个方面:一是传统的学生概念和含义已发生变化,非传统意义上的学生,包括成人学生,在职学习的学生,以及部分时间制的学生等,使学生的范围和领域大大超过了过去的范围和领域;二是各种非学历的教育形式也已成为人们学习知识、适应社会经济发展和变化的非常重要的形式。显然,这种教育空间的拓展和扩大,绝不仅是人数的增加。实际上,教育人口空间的拓展和扩大,也意味着教育空间中差异和多元化的增大,以及教育本身的分化。

  其实,教育空间的扩大,不仅反映在它所覆盖的人口范围,也体现在教育制度空间的拓展和扩大。当然,这个方面的拓展和扩大是多方面的,这里只提及其中两个与本文主题关系比较密切的方面。第一,教育活动从一种单纯政府行为的制度安排,转变为一种既有政府行为,又有社会广泛参与的民间行为的制度安排。例如,民办教育的发展就是近年来教育的制度空间的一个重要拓展。第二,教育活动正在从一种单纯公益性的制度安排,转变为在保证公共利益的基础上的社会服务性的制度安排。例如,在非义务教育的领域中,教育活动作为一种服务性活动的特点往往就比较明显。这种变化,也意味着教育活动的制度空间获得了一种新的拓展。无疑,在这些具有服务性的教育活动领域中,应用单纯公益性的经费制度显然是不必要和不合理的。

  需要进一步说明的是,这样的政策选择,并不否定和推脱政府对教育发展所应该承担的经费的责任,它所主张的是以制度化的方式,积极开拓各种新的教育经费的筹措途径,以适应社会主义市场经济和教育改革与发展中出现的新情况新特点;这样的政策选择坚决反对教育领域中的“乱收费”现象,它所主张的是对合理的教育收费给予制度上的合法性,并在可能和合法的条件下,利用市场机制,拓展新的教育经费来源,而不是把所有的教育收费都统统戴上“乱收费”的帽子,特别是防止出现把已经经过长时期研究和准备,并在理论上比较合理,具有现实基础的教育收费项目推迟和停止下来,进而要求政府能够安排和提供更多的教育资源和经费,这势必形成一种对整个社会,包括对政府的形象以及教育的改革发展都非常不利的局面。我认为,这样的政策选择与建设和谐社会并不矛盾,我们是在社会主义的初级阶段建设和谐社会,进而追求教育公平的目标,但和谐社会的建设并不意味着所有公共产品和公共服务都要完全依靠政府财政来承担。

  【作者系清华大学副校长、教授】

  (摘编自《中国高等教育》2006年第1期)

2006年03月16日 13:06:37  清华新闻网

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