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在政府与企业之间构建清晰的边界

——专访清华大学公共管理学院院长薛澜

2009年05月27日 《商务周刊》杂志 记者 王强

  今年2月,中国铝业巨头中国铝业集团公司总经理肖亚庆也一步跨入仕途,调任国务院任副秘书长。而不久前,他刚刚代表中铝签署了斥资195亿美元收购澳大利亚矿业巨头力拓(Rio Tinto)部分股份的协议。该收购遭到了澳大利亚政界和力拓董事会部分成员的强烈反对。

  随着肖亚庆从商入仕,外界认为这可能会令这桩中国有史以来数额最大的海外投资遭遇流产。《华尔街日报》最近撰文称,中国锐意进军全球的新一代企业高管往往脚踩政商两界,这使得中国企业的国际化面临了一个关键问题:它们进军全球到底是在追逐利润,还是在为中国政府谋求国家利益?

  中国企业正积极参与到全球市场竞争,并表现出强烈的对于全球矿业、能源等资源的收购诉求。但对于中国公司背后政府色彩的质疑也此起彼伏。其中不乏西方个别人士故意给中国企业设置所谓的“政治障碍”,但从市场经济规律和国际竞争规则看,中国政府与市场和企业之间的模糊界限也给了对方指责的把柄,在具体的操作层面和战略思路上,都值得我们反思和调整。就此,《商务周刊》采访了美国卡内基梅隆大学公共管理学博士、清华大学公共管理学院院长薛澜。

  《商务周刊》:您是否也注意到最近几年中央正更多地从央企里选拔高管任职行政部门或者地方高级领导干部,这其中的合理性是什么?

  薛澜:对中国的组织干部体系来说,国有企业尤其是央企的高层管理人员和其他领域的干部一样,都是中国党政干部人才库中的重要组成部分。从行政管理理论角度看,这反映的是一种“管理主义”的理念,即认为公共部门的管理与企业部门的管理有许多共通之处,基本的管理原则是相同的。美国的政治、行政二分与中国虽然体制不同,但从企业中选聘政府高级官员也是经常的。上个世纪60年代肯尼迪当选总统后,就从福特汽车公司聘请了一批所谓“金童子”高管到美国政府任职,最典型的是麦克纳马拉,他曾任福特汽车公司总裁,被肯尼迪任命为国防部长。

  中国的组织干部部门在长期的干部培养选拔过程中,也发现纯粹在行政岗位上工作的干部对经济运行往往缺乏深刻的理解。在中国这样一个经济发展任务仍然非常繁重的历史时期,需要能够经常地选拔一批有企业任职经历的干部充实到国家和地方行政管理部门,以发挥他们对企业管理和经济运行规律熟悉的优势,制定更合理的政策,推动经济的发展,推动国家改革开放进一步前进。而行政领导到企业任职的反向操作也具有类似的合理性。在目前中国特定的政治经济环境下,这样的干部跨部门的调动也是不可避免的。

  《商务周刊》:但毕竟政府行政权力与市场的运行规范还是完全不同的,双方之间管理人员的调动都有可能把各自消极和不良的一面带到新的工作岗位中来,对此您如何看?

  薛澜:确实如此,这就是问题的另一面。在现代市场经济体制下,政府与企业在目标定位、运行规律、和决策导向等方面都有着很大的差异,政府必须从公共利益出发,提供公共服务,追求社会福祉的最大化,对经济运行主体进行必要的规制;而市场经济下的企业追求的是经济利益,强调的是通过竞争优势和对市场的相对垄断获取超额利润。显然在这些方面二者有着本质的区别。

  所以,如果跨部门调动的干部不能尽快转变角色和理念,就很可能给工作造成严重的损失。比如说,当行政干部到企业任职,尤其是担任CEO之类的公司高管时,如果把政府管理中繁琐的行政程序和拖沓的办事作风带到企业管理中来,就很可能难以适应市场千变万化的环境,造成重大决策的迟缓,丧失商机甚至给企业带来巨大的风险;而如果企业高管到国家或地方公共部门任职,如果不考虑政府管理的公共服务特点,不考虑政府在达到社会公平与和谐中所必须协调的各个环节,只是简单地追求效率和速度,就可能造成政府目标偏差,影响社会成员中某些群体的利益,造成社会的不稳定,影响政府公共服务职能的落实。

  正是由于公共管理和企业管理之间存在着思维方式和管理方式的不同,就需要这些干部在面临新的工作岗位时能够主动变换思路和思维定式,学习新的管理知识和理念。而我们的组织干部系统也要建立起一套有效的机制,使这些干部在转换岗位后,能够尽快变轨思维习惯适应新的工作岗位。例如,可以让这些转岗干部到大学、研究部门、干部学院或党校去从事一段研究和教学工作,有一个反思和总结提高的过程,为新的岗位做好准备。目前,我们的组织部门也有各种尝试和安排,但这些安排还需要进一步规范化和制度化。

  《商务周刊》:还有一点也很令人担忧,越来越频繁的政商之间的高层人员互动,是否会更加紧密政府与行业之间、政府与企业之间的利益链条,更易于寻租和腐败行为的发生,也更易于进一步固化行业和行政垄断?

  薛澜:从情理上看,任何方向的调职,被调者出于对原来的企业或者部门的感情和了解,从而在相关政策和行为上有一定的倾向性,是可以理解的。但这种倾向性也很有可能会成为原来企业或政府部门寻租的温床,尤其当干部调动涉及到一些比较敏感的行业规制部门更是如此。这里面我们一方面需要进一步加强对干部素质更加严格的要求,另一方面也需要进一步完善相关的制度设计。在个人层面,约束政府官员的行为,如对政府官员的纪律约束或者回避制度等。在更高的系统层面,完善和落实公共政策制定过程的科学化和民主化,完善对公共决策失误更严厉的问责和追究制度。在这些方面,我们目前还有很大的差距。

  其实,不论是在中国,即使很多西方国家,要完全避免政商之间人员流动带来的消极因素也很不容易。比如美国前任商务部长鲍尔森,就来自国际大投行高盛公司,美国人也一直在批评鲍尔森的经济政策有利于华尔街。还比如,美国国防部很多高官离任后往往都供职于大型国防服务外包商。这类“旋转门”问题也在经常困扰美国政治体系,也只能依靠制度的严明、政策过程的公开,以及公众和媒体的监督来进行制约,很难从根本上消除。

  《商务周刊》:有专家认为,目前从央企中选拔干部可能会模糊政府与企业的界限,而当越来越多的中国央企走出国门参与国际并购时,这会成为竞争对手和反对者诟病我们的借口。此前有中海油并购优尼科公司,最近中铝公司原总经理肖亚庆调任国务院任职,都引起了西方媒体对央企背后的政府背景的猜测,对此我们应该怎样认识?

  薛澜:改革开放30年,中国经济转型成功的关键因素之一就是重新定位了政府与市场、政府与企业的关系。随着改革的深入,政府逐步从某些领域退出来,企业有了更大的自主空间,这也是中国得以加入世界贸易组织、得以进入国际市场参与竞争和跨国并购的先决条件。

  上述变化显而易见,但由于中国正完善社会主义市场经济体制改革、行政体制改革和现代企业治理模式的构建都处于现在进行时,政府与市场、政府与企业之间的边界并未完全清晰,比如央企和很多事业单位,仍具有相当强的行政色彩,企业仍然背负着包括由于政治因素所要求的公共目标和责任。而政府仍习惯于传统的行政化思维方式,不愿意缩回那只“看得见的手”。

  在这样的情况下,中国的大型国有企业在参与国际竞争时,就难免引起投资者、外国政府以及竞争对手的猜疑。他们认为很难对这些企业做出符合市场经济条件下的价值判断。所以西方会经常发出疑问:在这些中国企业遇到市场利益和社会利益产生矛盾时,他们的决策是像一般企业那样在追逐利润,还是与一般企业不同,把公共目标放在首位?当然,更多的时候是某些西方人士希望把市场问题政治化,以阻止中国企业的国际化。但在一定程度上,模糊政府行为的边界与企业行为的边界也确实给了这些人以借口。

  《商务周刊》:说到政府与企业的边界,在欧美等国家,也有国有企业或者公营事业部门,但这些企业和部门并没有行政化,其领导者也没有行政级别,从长远看,中国的央企是否也应该去行政化呢?

  薛澜:不能否认,政府部门的行政化是现代理性政府的基本运行条件。但是,国家强势的政府使得社会整体行政化色彩浓烈是现实中国的一个大背景。大型央企也不例外。但是我们很多体制性的安排往往进一步强化了这种行政化的趋势。如中国的国有企业和事业单位的管理者,都被赋予了相应的行政级别。这种做法是不利于现代企业制度的建立和完善,也不利于职业经理人的培养。中国的市场经济和国有企业的发展,需要有这样的职业经理人队伍的成长壮大。

  同时,从企业组织层面来说,企业的扁平化管理一直是近些年来管理学者们所提倡的不二法则。其目的就是要去掉企业组织的官僚色彩和行政色彩,使企业组织运行更加有效。在中国,确实更需要淡化国有企业的行政色彩,去掉企业领导的行政级别,使企业回归真正的市场主体,使企业高管回归更职业化的企业管理者。

  《商务周刊》:去年的中共十七届二中全会上,中央公布了《关于深化行政体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》两个重要文件,都明确政府要从经济主体转型为提供服务的主体,如果改革真能达到这样的目标,那么在未来,才能真正在政府与企业之间实现明晰的边界,这样是不是也会避免在中国企业参与国际竞争中来自对方的质疑、不信任和抵触情绪?

  薛澜:确实,最关键的是政府职能要进一步明确。中国从计划向市场转轨过程中,市场经济体制还远未成熟,还需要政府去积极推动经济社会的发展,还需要政府这只“看得见的手”。但随着市场逐渐成熟,政府就应该在多方面退出来,淡化经济职能,更多制定规则和执行规则,更多提供公共政策与公共服务。

  目前,我们的政府还是非常习惯于做运动员,直接参与和干涉企业的具体管理行为。我们更加需要的是思考型政府和服务性政府,一个善于运用政策工具和法律法规来引导和规制企业的政府。同时,我国的公务员制度已经基本建立,并有了一套相对成熟的公务员选拔机制。但在高层干部的跨部门交流方面还需要有更加完善的制度化设计。

  《商务周刊》:当西方指责中国企业背后的政府背景时,他们的政府与大公司之间也存在千丝万缕的关系,尤其在这次金融危机过程中,更多的暴露出了美国政府与跨国企业与华尔街之间的密切利益关系,而且危机蔓延后西方政府也开始动用看得见的手出面拯救,所以,面对西方的质疑,我们是不是也不能完全忽略中国本身的特点?

  薛澜:市场经济说到底只是一种制度安排,市场原教旨主义者所谓的纯粹的市场经济在西方现实里也是不存在的。在不同的特殊历史时期,西方国家也会把亚当·斯密的理论搁置在书本里,大规模动用政府力量干涉市场,干预企业的运行,以避免由于经济萧条引起社会动荡和混乱。这一点世界各国是没有什么本质区别的。也正因为如此,当有人拿起所谓的市场经济准则作为阻止中国企业参与国际竞争的工具时,中国也必须在遵循市场经济的一般原则基础上,实事求是,以企业的长远发展为根本目标,善于识别对中国企业指责的真正目的,采取有效措施,积极应对。更重要的是,加速自身现代企业制度的建设,用中国企业成功的管理模式去回答那些对中国企业质疑的挑战。
  

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2009-06-04]
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