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四川汶川大地震后的政府初期响应评析

彭宗超

  2008年5月12日四川汶川8级特大地震发生后,各级政府抗震救灾的初期响应主要呈现以下五个特点:

  第一,非常快速。对于这样一次特大地震灾害,一方面公民的自救和互救非常重要,另一方面外部或国家的救援更是特别关键的因素。中央政府的反应非常快,十几分钟之后国家地震局就发布了正式的地震消息,一个多小时之后中央做出响应,胡锦涛总书记做出批示,温家宝总理奔赴抗震救灾前线,并且抗震救灾总指挥部也宣布成立。继而国家减灾委员会启动二级响应。军队随即也第一时间启动应急预案,并做好先期准备和随后的快速介入。当晚中共中央政治局常委召开紧急会议研究部署抗震救灾工作。专业救援队伍也于当晚迅速抵达受灾地区。

  第二,非常有效。各级政府的快速反应,使得救灾非常富有成效。在党中央、国务院和中央军委坚强领导下,也在各级政府、社会各方共同努力和密切配合下,抗震救灾各项工作取得了重要进展。截至5月22日,已经救出33434人;各级政府共投入抗震救灾资金139.75亿元。其中,中央财政投入102.95亿元,地方财政投入36.8亿元;共接受国内外捐款214.16亿元,其中到账125.79亿元,已向灾区拨付19.15亿元,并向灾区调运的救灾帐篷共计40.334万顶、被子230.5884万床、衣物305.2万件,正调运灾区的还有第一批中央储备粮抗震救灾计划38.4万吨,其中小麦15.24万吨,稻谷23.16万吨;受损电信基站累计25062个,已恢复23117个;光缆损毁里程24056皮长公里,已恢复13885皮长公里。

  第三,以人为本。本次救灾初期响应最核心目标就是拯救生命,一方面尽一切努力搜救困在废墟中的幸存者,另一方面调集医疗力量尽力救治受伤的群众。据卫生部报告,截至5月22日12时,因地震受伤住院治疗合计68608人,已出院28497人,院内死亡3444人,仍有33665人住院,从四川转外省市治疗3002人。更值得一提的是这次抗震救灾初期响应中各有关方面已经开始重视灾后群众的心理救援,并且国务院还首次决定为这次大灾难中遇难同胞设立全国哀悼日(5月19-21日)。这些都充分体现我们政府执政为民,一切救灾行动都以人为本,生命价值之上等理念。

  第四,信息透明。本次地震震情、灾情、救灾行动等一切相关信息都高度透明。国务院新闻办每天都有一场新闻发布会,四川省政府也举行多场新闻发布会,中央及地方的广播电台、电视台都全天候直播抗震救灾的最新进展,其他平面媒体、网络媒体等也都高度关注并及时报道有关的灾害和救灾信息。特别是我们国家还开放境外媒体及时赴灾区参与报道。信息的充分透明共享既把灾后的各种谣言传播限制在最小的范围,也起到在全社会和全世界范围自发的信息动员作用,调动各方共同参与救灾行动。

  第五,协同应对。这不仅包括国内不同层级和不同部门的政府机构之间相互协同,而且涉及政府与社会各类企事业单位和民间组织等之间的通力配合,还包括真诚接受各种国际人道主义援助。

  先期成功的原因

  第一,各级政府及其领导人亲民、为民、以人为本的意识非常强烈。只有真正把人民的利益放在心上,政府及其领导人才能在大灾到来时真正心系灾区,关心灾区人民的生命财产安全,才能快速响应,高效决策,协调各方,全力救灾。

  第二,对于地震灾害,我们早就有一整套应急准备与响应预案。在2003年SARS发生之前,我们国家没有总体应急预案和《突发事件应对法》,那时候的应急管理主要是众多部门各自为战,很多部门甚至根本就不重视应急管理,各部门间更没有形成协同应对的网络体系。即便如此,那时有一些系统还是比较先进的,比如防汛抗旱和抗震救灾。由于有唐山大地震的经验教训,因此我们国家早就开始重视抗震救灾方面的应急管理工作,并加强了对地震灾害的准备,该系统应急管理在我们国家各部门应急管理当中是走在前列的。唐山大地震以后,我们国家的各级政府纷纷成立地震局,它们负责日常地震的监测、分析、准备和救援等等。这一套系统还是相对比较完善的。有了专门的应急系统与应急预案,地震灾害后的先期响应就会比较快捷。今年年初南方雨雪灾害时,我们国家虽有整体的应急预案,但是我们当时还没有这种冰冻雨雪灾害的专项应急预案,因此它的先期响应就缺乏专门负责机构和协调机制的支撑,从而在前期难以做到快捷高效。

  第三,本次汶川大地震是突然爆发而且震级非常高, 初步判断7.6级,很快调整为7.8级(后来进一步调整为8级)。1976年我们就有过大致相同震情的唐山大地震,所以这就使人们很清楚这次灾害大致会有多么严重。从我们应急管理和危机管理研究的角度来看,虽然这次地震的灾害威胁巨大,但是对于一个先期响应的决策者来讲还是比较容易做出决策的,因为他对于这样一个灾害发生后的风险是有一个相对确定性把握的。当然这次地震灾害还是有一些不确定因素,比如这次地震震情后来发现比唐山大地震还要厉害,其未来实际的综合灾害损失有可能比唐山大地震还要严重。并且这次灾害可能还有一些新的特点。当年唐山大地震发生在一个中心城市的下面,人口密度大;而这次灾害中心区是在一个山区和一个更大的地理范围,地震的次生地质灾害会非常严重,交通与通讯等受损后的恢复将更加艰难。因此,此次地震人员丧亡也许不如唐山大地震,但其救灾的难度可能要大大增加。总体来看,虽然此次地震灾害是巨大的,但及早进行先期响应的决策难度并不大,所以这次灾害能够立即引起各级政府和社会各界的广泛高度关注。

  尚存的问题

  第一,国家减灾委灾害救助的先期响应级别是二级响应,级别不够到位,当然当天夜里很快改为一级。这反映了我们在自然灾害救助应急预案的分级标准及其灾害风险评估标准方面还存在一定的缺陷。其实这个问题在南方冰冻雨雪灾害时就已经暴露。1月下旬在灾害情况已经非常严重的情况下,国家层面启动的自然灾害救助应急预案只是四级,因为它的标准所关注的是一个省范围内的人员和财产损失状况,而没有站在跨区域、甚至全国范围的角度来设定标准。如果单看各个省,可能问题还不是很严重,也许四级就可以了,但如果已经威胁到一个更大的范围了,那么再遵循这一套标准就不行了。所以,这就反映了我们必须尽快修正自然灾害应急救助预案中的预警与响应分级标准。

  第二,本次灾害后,我们已经是全国动员,全党动员,《人民日报》发表社论文章《紧急行动起来!》,并且有军事力量的大规模介入,但在这种情况下,我们并没有宣布进入紧急状态。虽然我们的《突发事件应对法》里面有规定,当一般的应急预案不能解决问题的时候,可以宣布进入紧急状态;宪法也规定了紧急状态的相关条款。但到目前为止,我们在适用紧急状态方面并没有具体的法律规定。我们甚至有一种倾向认为,这种紧急状态等同于戒严状态,并担心宣布紧急状态会产生负面影响。实际上,现在就是一个紧急状态,政府又不去宣布,而是用党和政府号召的方式来代替。这从长远来讲并不规范。更加规范化的应对则是,在特大灾害即将来临或已经来临时,当一般的国家突发事件应对法和应急预案都不能或可能不足于解决问题时,由国务院或全国人大常委会宣布某些地区、行业或者全国范围进入紧急状态。政府如果不宣布,后期的许多法律和跟进措施就不容易及时到位或者没有法律根据。及时宣布则既能起到法律动员的作用,也能为随后及时跟进有关特别强制措施提供充分的法律根据,同时还能规范有关强制措施的运用,保护公民和有关法人的合法权益,避免对社会造成不必要的过当伤害。

  第三,这次灾害的初期应对过程中,发挥抗震救灾及其他有关领域专家作用的应急决策咨询机制启动滞后。本来灾害一发生,我们就应该启动有关的专家咨询机制,但直到5月21日,国家汶川地震专家委员会才宣告正式成立。这对我们的初期科学应对有关的灾害是不利的。第四,我们固有最大的脆弱性是事发前的风险感知往往很慢。这一次我们的初期应急响应很成功固然让我们很欣慰,但也不可沾沾自喜,对自己应急管理中固有的脆弱性视而不见。我们平常最大的问题是事前的风险感知往往较慢。这次地震的总体震情是不需要逐级汇报的,中央政府可以第一时间获知信息,而其后的具体灾情及其有关次生灾害、其他种类的灾害或突发事件的有关信息往往都需要逐级向上汇报以后中央政府才能感知。在这种情况下,政府的反应通常会比较慢。因此我们这方面的弱点依然急需改进。这就需要我们能全面引入风险管理的有关理念与机制,真正关口前移,在包括地震在内的各个领域加强风险信息的监测、报告、分析、预警与发布,才能提高政府和我们整个社会及早的风险感知能力,我们的应急管理体系才能真正健全和完善。

  下一步的思考

  目前救灾工作虽然依然要继续搜救幸存者,但工作重心要转为灾区群众的妥善安置和有关的灾后重建。这将是一个更为长期更加复杂和更为严峻的挑战。这里主要提出以下六点建议供有关方面参考:

  第一,继续充分发挥政府内部、政府和社会、国内与国际等多方协同应对机制的作用,充分利用外部援助和上级政府的有关支持,同时也更需要强调我们国家特别是灾区政府和当地企事业单位及每位百姓的自立自强精神。从中央政府及外部援助力量的角度看,他们有责任有义务为灾区及时提供一切必要的援助,但从灾区政府和当地企事业单位及百姓的角度看,他们也绝不能停留在等靠要上,还要充分发挥自身的积极性和能动性,尽一切努力自我救助、互相救助,从而真正自立自强,提高灾区群众的安置效率和恢复重建速度,提升地方形象,以获得更多的外部理解、支持和帮助。

  第二,既要充分发挥国家及地方专业防疫部门的作用,更要加大对灾区群众防疫和应对可能疫情的宣教工作,以避免大灾之后有大疫。要把我们的防疫战略策略落到实处,就必须特别关注对各个安置点群众的防疫宣传教育,让他们养成个人卫生的好习惯,知晓有哪些公共卫生风险,也了解如何规避这些风险,还知道万一大的流行病爆发该如何理性行动。第三,充分发挥已在救灾前线的专业心理救援专家对当地志愿者的培训作用,在当地组织起更大规模的心理干预队伍,以满足灾区群众未来长期大量的心理救助及抚慰需要。并且可以要求当地相关部门制定工作机制,并组织社会力量建立心理抚慰基金,为灾后长期的心理抚慰工作提供人力与资金保障。具体而言,其一,地震造成许多家庭破碎,对丧失家庭成员的民众,尤其是地震中孤儿、孤残、孤老、丧失孩子的父母的心理抚慰工作需要长期开展下去。其二,正在组织实施救援的专业心理救援队所能覆盖的范围有限、滞留的时间有限,因此,需要及早组织当地的心理救援志愿者队伍,并请这些专家对他们进行快速而有效的专业培训,便于灾后一对一心理抚慰工作的持续开展。

  第三,要充分利用社会上致力于慈善事业的知名人士与基金组织,争取为灾后的心理抚慰与孤儿收养等工作储备专项基金。

  第四,切实贯彻“以人为本”的执政理念,积极探索改变地震预警信息发布方面的传统观念与做法。现在临震预报很难,但中长期地震预报的可靠性较高。因此我们可以更加重视发布一定区域的中长期地震预报,以便让社会各方对所在区域未来可能的地震风险及早认知并自发采取相应的准备举措。如果某些个别时候能比较准确地做临震预报,也可以考虑采用类似天气预报的做法,对地震预测信息采用“几率为百分之多少”的方式告知,或采取其他婉转的方式告知公众有关的临震风险及自救互救知识。这样虽然也可能有一定的经济社会成本,但可以大大减少我们防震减灾方面的脆弱性,也可以大大化解我们政府的有关责任风险,更能体现我们对生命价值的高度关心。

  第五,充分研究建立政策性巨灾风险保障机制问题,提高巨灾风险应对能力。年初冰雪灾害造成了1516.5亿元的巨额经济损失,但由于没有巨灾保险体制,目前预计保险公司仅可赔付35.19亿元。此次地震损失的最终评估结果尚未得出,但是财产险一般将海啸、地震等巨灾风险列为除外责任条款,人身险一般不单独涉及地震内容,巨灾风险的共担机制缺乏,最终影响恢复重建能力。国际上的有关做法是建立政府支持下的巨灾保险制度,在财政、税收方面给与优惠,并通过再保险机制进行更广范围内的风险分摊。鉴于此,首先,按照《突发事件应对法》的要求,尽快建立国家巨灾风险保障体系,提高灾害应对的国家能力。其次,利用政府财政资金作为种子基金,通过财政拨款、发行特定巨灾公债、社会资金、保险费用,建立巨灾保险基金。第三,考虑充分利用国内、国际再保险资源问题。充分利用国内、国际再保险市场机制,将巨灾风险在更大的的范围内分散,使国家应对巨灾的基金获得更高程度的保障。

  第六,充分吸取近来我们突发事件应对当中的有关经验与教训,尽快修改完善我们国家的突发事件应对法、国家总体应急预案、自然灾害救助应急预案及其他相关专项预案和部门预案,特别是对其中的预警与相应分级的标准要进行必要的修改,并且在条件成熟时尽快制定并颁布专门的紧急状态立法,以充分准备并有效应对比目前法律界定的特别重大事件灾害还要严重的个别极端巨灾事件。

  (作者系清华大学公共管理学院公共政策研究所副所长、副教授)

  来源:人民网—理论频道 2008-05-27

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2008-05-28]
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