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胡鞍钢:十届中国政府是个“优等生”

《21世纪经济报道》2008年03月07日 谷重庆 孙雷

  优、良、中,还是及格?
  不是考试得分,而是政府五年大考评判。
  现在是“两会”进行时,“两会”后新一届政府就将走马上任。如何评价本届国务院过去五年的成绩?本届国务院所提出的各项发展目标是否实现?这一时期的宏观经济状况如何?本届国务院的最大政绩是什么?最大收获是什么?有哪些发展经验?每个人的心中,都会有一杆秤,学者也不例外。
  就在两会召开之际,以清华大学公共管理学院教授胡鞍钢为首的研究团队发布了名为《我国国民经济与社会发展(2002-2007年)——兼评第十届国务院》的国情报告。
  该报告利用目标一致性方法,对过去五年的中国经济与社会发展情况,以及本届国务院的工作进行了独立的事后评估。评估内容主要包括宏观经济情况;“四农”(农业、农民、农村、农民工)问题进展;就业、教育、健康、社保、住宅五大民生问题改善情况。
  报告给予过去五年的中国政府以很高评价。例如,在宏观经济方面,报告认为“过去五年中国的宏观经济发展势头良好,不仅达到历届国务院最佳水平,也是同期世界各大国表现最好的国家”。在绝大多数宏观经济预期目标得到实现,宏观经济高增长、低通胀的同时,也实现了比较充分就业。城乡居民收入快速增长,节能减排取得初步进展。
  为论证其观点,报告列举了大量的具体经济指标,例如,中国GDP总量从世界第六位提高到了第四位,已接近德国;目前中国是世界农产品产量和农业增加值第一大国,为美国的1.85倍;是主要工业产品产量第一大国,是工业增加值第三大国。对外贸易总额世界排名从第六位提高到第三位,而且官方外汇储备总量世界第一。
  而在整个近现代中国,一直扮演着“大难题”角色的农业问题(胡称之为“四农”问题)上,胡鞍钢教授认为过去五年是取得了“突破性进展,最卓有建树的五年”。
  在他看来,过去五年,中国发展进入了城镇化与工业化加速的新阶段,同时也进入工业反哺农业、城市反哺乡村的新阶段,农业人口加速下降,中国从世界农村人口第一大国变为第二大国。农业基础地位进一步巩固,粮食连年增产,成为世界谷物生产与非谷物生产的第一大国。农民收入进入增长最快的时期,同时也是生活水平快速提高、贫困人口进一步减少的时期。
  另外,在社会各界日益关注的民生问题上,胡鞍钢认为过去五年的民生状况得到了“显著改善”。
  在列举了大量的数字和事实,并进行了一定的跨国比较之后,胡鞍钢认为过去五年,中国政府作为一个“优等生”,“向全国人民交出了一份优异的成绩单,这也是一份令全世界羡慕的成绩单”。
  本报记者在通读报告之后,在温家宝总理发布政府工作报告的第二天,对胡鞍钢教授进行了专访。

中国持续发展时间应在40年
  《21世纪》:过去五年,中国经济发展很快,除了2007年开始出现的通胀之外,总体上是中国经济总量增长、影响扩大的五年。但在中国经济界和政界,一直有关于中国经济模式是否可以持续增长的担忧。而在经济史上,前苏联和一些亚洲国家也曾高速增长,但后来都遇到了瓶颈,而美国却实现了持续多年的增长,那您对中国经济的持续增长前景怎么看呢?
  胡鞍钢:我觉得中国和这些国家有相似之处也有不一样的地方。相似之处是,美国经济起飞是1870年到1913年,大约是43年,平均经济增长率是4个百分点左右。第二个是“四小龙”和日本,日本高速增长的时间比较短,大概是从1950年到1973年,平均增长率为7.2%。从增长速度来看,这些国家和地区与现在的中国状况差不多。
  但从不同点来看,最大的不同点可能还是人口。美国1870年经济起飞的时候是4200万人,日本经济起飞的时候是8200多万人,“四小龙”一共是7000万人。但中国经济起飞的时候是9.6亿人。因此,中国可以利用庞大的国内市场需求来实现持续发展。
  第二,中国和美国也有不同。美国主要还是靠国内市场,但中国的外贸依存度高于所有的大国,只是跟德国比较接近。而德国由于处在欧盟的中心地位,因此它在欧盟内部的贸易是非常多的。假如扣掉内部贸易,那么它的外贸依存度又不会很高。所以中国的大国外向型经济是比较独特的。这意味着什么?前面的人口多意味着可以充分利用国内的市场,使得发展时间比较长。外贸依存度高意味着可以利用国际市场来发展经济,特别是利用自身的低成本来进入这个市场。这也就是为什么中国会在人均收入那么低的情况下,成为世界第二大制成品出口国的原因。
  第三,工业化、城镇化、国际化、信息化和基础设施现代化的发展。这“五化”同时在一个国家出现是没有的。比如美国,这“五化”是按照顺序来走的,而且花了上百年的时间。只有中国在过去30年中,这“五化”是同时进行的。例如,1990年美国的互联网用户是中国的1700倍,但今年中国已经超过美国了。
  我也在反复问自己,中国的发展可不可持续?时间已经证明了30年没问题,超过了日本的23年,但还没有超过美国的43年。我个人判断,中国经济持续发展时间应该在40年左右,但是这40年平均的增长率是7%,还是8%,这还要讨论。
  不过我觉得未来具体的增长率并没有那么重要,可能根本的问题还是转变经济增长方式,或者说发展方式的转变更重要。因为中国现在的发展方式,不转变就不可持续,转变就有可能可持续。所以从这个意义上说,你的问题今天我回答不了你,再过十年,我可能还回答不了。因为在解决之前,它永远是悬在中国人头上的。

政府归位:公共服务型
  《21世纪》:您的报告中提到一个很重要的概念,中国政府正从增长型政府向公共服务型政府转变。从财政角度怎么看这个问题?
  胡鞍钢:客观说,2003-2007年,中国政府的财政蛋糕做大了。五年间财政收入大幅度增长,2003年中国财政收入首度突破2万亿元,2005年突破3万亿元,2006年接近4万亿元,2007年突破5万亿元大关,四年翻一番,年平均增长速度达到19.7%。财政收入占GDP比重由19.4%,提高到21%。
  走向公共服务型政府,中国政府原来也不是说没有这个意愿,像国企包括集体企业,退休职工退休金偏低,政府都很清楚。但是,只有当蛋糕做大之后,其强烈的政治意愿才能够有国家能力将其实现。
  应当说,本届政府能够把自己界定为公共服务型政府、法治型政府,特别是前者凸显了民生问题,在民生问题中凸显了五大方面问题。我发现,这五大方面问题都不是发展中国家的问题。
  《21世纪》:为什么这么说?
  胡鞍钢:发展中国家问题主要是温饱问题,吃饭问题。
  比如住房问题。问问香港人,他们也存在这样的问题,日本东京人更是如此,一个教授,可能一辈子只能买套70平米的房子。
  现在我们很多发展、民生问题被夸张了,不是典型意义的发展中国家的问题,比如老龄化。
  本届政府特别是2007年温家宝总理的政府工作报告,突出体现了政府职能已由追求经济增长转向解决民生问题,从而实现由增长型政府向公共服务型即民生型政府的转型。
  中国到20世纪90年代中期已经基本解决了“吃饭”与“贫困”两大基础民生问题,此后中国开始进入“小康”阶段,最大的民生问题就转化为解决就业问题、教育问题、安居问题、健康问题以及社会保障问题。这些都是涉及人口最多、关系切身利益最直接的重大问题。
  因为一个国家没有发展到一定程度的话,社保问题是提不出来的。比如《劳动合同法》保护劳工的问题,在发展中国家,更重要的是创造就业,这方面问题往往会被忽略。
  中国现在是两种现象加速。一个叫“非欠发达化”,一个叫“迅速发达化”。前者的领域要素在缩小,后者的领域要素在扩大。
  所以,我们目前提到的这些民生问题,在发达国家也没有得到很好的解决。而现在,中国有5.9亿城市人口,民生问题凸显,本身对政府是一个巨大挑战。中国政府已经意识到,解决这些问题要量力而行,尽力而为,根据国情条件来解决。因为中国公共资源包括公共服务设施,给世界上五分之一人口提供基本公共服务,这是蛮大的一个挑战。
  《21世纪》:1998年,中国政府首次提出公共财政概念。这五年,政府是否已经完成了这一转变,还是在进行中?处于什么状态?
  胡鞍钢:这个方向是一个了不起的事情,走到现在的地步超过了我的预期,因为当初我曾直接参与到了这一进程的前期。这个过程并没有走完,还有相当长的路要继续走。
  地方政府如何实现转型,也要解决财权事权划分,财权事权相对称问题,财政转移支付问题,怎样在全国13亿人基本公共服务均等化。现在已经正式写入“十一五”规划中。
  什么是民生?核心是解决公共服务问题。我们当初提到的是低标准的公共服务,起码的公共服务。确定若干个基本公共覆盖率,至少要达到95%以上,甚至达到100%。
  本届国务院提出的农村发展目标主要是:加强农村基础设施建设,到2010年基本实现乡镇与行政村通公路,解决350万户无电人口用电问题;构建农村社会保障体系,到2010年新农医保覆盖率要大于80%;加强农村卫生事业,到2010年解决1亿人农村居民饮用水不安全问题。
  这些目标的提出本身就标志着,中国的农民开始从体制外公民转变为体制内公民,也标志着中国城乡分割的“一国两制”开始逐步消除。这些目标的实施又大大地改变了农村的面貌,开创了新农村建设的时代。
  农村社会保障体系开始建立。2003年参加新农合人口只有2300万人左右,2005年也才1.75亿人,2007年达到了7.26亿人,参合率高达85.7%,提前实现了2010年大于80%的目标。2007年全国31个省区市都已经建立了农村最低生活保障制度,覆盖农村人口3452万人。
  农村基础设施大幅度改善。按照世界银行《2008年世界发展报告:以农业促进发展》的数据,中国能够使用全季节公路的农村人口比例为97%,是可获得数据的42个国家中最高的。这也反映中国在农村基础设施建设方面走在发展中国家的前列。
  以上数据表明,中国可能在世界上所有发展中国家中,不仅人均收入水平增长最快,而且农村的现代化要素的人口覆盖率或普及量处在前列。
  基本医疗问题,现在每个人50块钱,将来可能到150块钱,但这还是属于低水平的保障。
  这个五年,可以说奠定了一个比较好的基础。我们都知道它需要一个不断量变的过程。我觉得从上一届政府到本届政府,特别是这一届政府,就是在农村提供基本公共产品方面、公共财政方面、公共投资方面的严重缺位,现在开始归位了。

中国宏观经济稳定是典型的公共产品
  《21世纪》:您在报告中提出,“中国宏观经济稳定是典型的公共产品”。宏观经济稳定与政府的转型有何内在联系?
  胡鞍钢:保持宏观政策的稳定是经济稳定的重要前提,同时也需要根据实际情况变化对宏观政策进行适应性调整,本届国务院鉴于投资规模已经很大、社会资金增加较多等新形势,由1998年以来的一直实行的积极财政政策及时转向松紧适度的稳健财政政策,就是宏观调控适应性的最好体现。
  中国宏观经济稳定是典型的公共产品,十几年前(指1993年)我们称之为中国的国家公共产品,十年后已经成为亚洲地区的公共产品,进而成为全球的公共产品。宏观经济调控一定意义上是艺术,作为转型国家,中国还需要不断地学习,不断提高和改善宏观调控能力。本届国务院既汲取了前两届国务院宏观调控的成功经验,也创新了新的宝贵经验。
  如何进一步界定在市场经济转型条件下政府的作用,如何根据变化了的国内外形势主动调整政府目标和职能。本届政府关心民生问题,突出体现了政府职能已由追求经济增长转向解决民生问题,从而实现由增长型政府向公共服务型即民生型政府的转型。GDP增长是市场而非政府的政绩,政府这方面主要职责是进行宏观调控,政府最大的政绩是解决民生问题。本届国务院已将关注点由GDP转向人,这是一个重大的改变。
  《21世纪》:您觉得当下在政府转型过程中存在的主要问题是什么?
  胡鞍钢:1992年,中央政府、地方政府把经济增长作为主要目标,现在,已经开始形成新的共识,就是增长是基于市场主体的活动,政府主要是提供公共服务。
  看来政治共识的实现还是要分步走,第一步解决方向,市场经济;第二步解决政府职能,政府与市场的关系。
  越是基层政府,公共服务的职能就越多。而宏观调控恰恰是中央政府的职能。因此,从省及省以下的地方政府,其主要职能就是公共服务。但我们现在很多地区提倡工业强县强市强省,我称之为“新教条主义”,这实际上都是没有搞清楚政府定位的表现。现在,中央政府已经初步或基本完成了这一转型,现在需要地方、基层政府向这一方向转型。

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2008-03-10]
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