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城市水系统安全与水业市场化

——清华副校长陈吉宁发言

中国水网 2006-04-06

    编者按:在中国水网和清华环境系主办的"2006城市水业战略论坛"上,清华大学副校长陈吉宁就“城市水系统安全与水业市场化”做了大会发言。会后,中国水网根据录音对发言以及现场的提问做了整理(未经本人审核),现特别推出。

    以下为主要发言内容:

    想谈谈水系统安全的问题,主要是最近我们出了很多水源污染事件,从四个方面来谈这个问题。第一方面是想讲讲供水安全到底什么意思,第二个想从松花江以及最近发生的这些事件中我们发现有哪些问题,第三个想谈谈在这些过程之中我们企业和政府之间的责任是什么;最后想简单地谈一下我们有哪些应对的策略。

    水安全实际上我们有两个定义,一个英文里面叫safety,这个主要是指供水水质在长期使用过程之中所带来的健康风险,这是一个缓慢的累计的过程,另外一个我们叫security,指在突发事件影响下,这个突发事件可以指的是自然的事件,也可以指人为的事件所造成的危害。在这个意义上我们把水安全划分成两个含义,一个是资源属性上的安全,另外一个是社会意义上的安全。

    由于水安全就必然会带来水危机。水危机我们分成三类,一类是自然灾害的供水危机,这里面主要包括比如暴雨、干旱、地震等等带来的,这类危机一般是不可抗拒的但是我们通常可以进行预报。第二类是事故型的危机,典型的就是水源污染或者供水工程遭到人为破坏带来的危机。第三类我们叫社会型危机,是由于战争、疾病、恐怖活动、罢工游行等等带来的,比如说我们2003年的SARS就是典型的社会型的危机,还有911事件也是。我们在这里重点谈一下事故型和社会型的危机,这两类危机都有预报性的困难。

    水危机这个事情并不是说今天才出现,在国际上也一直面临这个问题,我在这里把从80年代开始国际上水业的污染事件或者说是供水危机事件给大家罗列了一下,这些事件主要都是由于致病性病原体的污染或者病毒污染造成的,尤其是在美国、澳大利亚、加拿大都出现了各种各样的事件,或者带来了大量的人群的感染或者是带来了死亡,都带来了相当大的震动。

    我们国家其实这些事情也有,但是报道得不多,松花江污染事件应该说对中国将来的水污染治理和供水都会带来相当长期的影响。这个事情发生在去年11月13号下午13点30分,中石油的石化公司双苯厂发生爆炸。两个小时之后在东10#线检测到苯的浓度超标2000多倍,硝基苯的浓度超标了850倍。

    这是爆炸现场的一些装置的情况。这就是东10#线,东10#线实际上包括两部分,一部分是在厂区,这是爆炸事故点。爆炸事故之后,大量的消防车进入厂区进行消防,大量的消防水随着爆炸物排入到厂区的雨水管道,通过雨水管道进入到市政管道和市政明渠,最后排入到松花江,整个这些红线我们就称为东10#线,这是整个过程之中大家关注的污染比较重的管线。最近清除工作整个厂区的修复已经基本结束。

    这次爆炸的时候,由于管线里面进入了化学药物,由于发生了爆炸很多下水井的井盖飞出来了,后来进行了封闭。同时发现这个水流到下水道之后,中石油也开始做了一些拦堵的工作,进到松花江之前,修了拦水的简易的坝,把含有硝基苯的消防水拦截到管线之内。即使是这样还是有大量的硝基苯流到了松花江,最后进入到黑龙江,再进入到苏联境内,最后进入到北海。进到松花江之后,大概快出吉林市的时候发现硝基苯含量比较高,就开始水库放水,首先是11月22日尼尔基水库放水,接着11月23日丰满水电站开始放水。那么在11月20号下午4点污染水团到达了松源市。大家都关注的是哈尔滨的停水,实际上在哈尔滨停水之前松源市也局部停水,时间还长,大概有6天。紧接着三天之后,污染团进入到哈尔滨市,这就造成了我们整个事件一个大家非常关注的核心问题。接着水污染团继续往下走,进入到依兰,依兰所有的沿江取水口全部关闭,接着进入佳木斯,佳木斯紧急启动新的地下水源备用井,最后12月16日污染团进入到中俄交界的黑龙江。那么到12月21号的时候,污染团抵达抚元断面,出了抚元断面全部进入到俄罗斯,再没有跟中国交界的地方。整个流程历时42天。整个事件沿程有200多万人集中供水水源受到影响,此外沿江还有大量的牲畜用水、大量的分散的农村取水在此过程中都受到了或多或少的影响。尤其在这个过程中大家普遍关注的都是农村取水,因为主要是浅层取水。好在污染物并没有进入到沿江的浅层地表水。在污染团经过的时候没有发生特别大的问题。

    这是整个硝基苯在42天里面从源头最后进入到抚元断面的情况。大家可以看到这个图,在整个过程中污染物在逐渐地降低,而且有些断面降低地比较快,污染带在拉长,就是通过每一个城市断面的时间在加长。在这个过程中大家也提出来很多大的争议,当初我们在丰满水电站放水还是尼尔基水库放水也好,是不是一个时宜的措施?因为放水加快了污染带的流动,对哈尔滨来讲可能是有益的。污染物超标的时间缩短了,污染物在中国界内降解的时间大大缩短。但是硝基苯在整个降解过程之中损失的速度还是比较大的,比我们想象得要大。这样带来一个问题,在流域污染发生的时候,我们明显准备不足,很多措施都是按照我们想象的办法来做,应急预案不充分,这是我们面临的一个问题。

    松花江事件还没有结束,中央专家组刚回到北京,不幸的是北江又发生了事故,北江一个冶炼厂在检修的时候含镉废水超标排放出现镉超标现象。污染团进入到韶关一直影响到下面的英德和清远。整个污染事件大概历时26天,现在也有人认为因为当时没有放水出现了咸潮的问题,珠江口咸潮的问题是不是一定是这样也是有争议的一个问题。北江出事之后紧接着一月份,湘江的株洲又出现镉超标的问题,接着又在郑州黄河出现超标问题。我们短短的两三个月时间,连续出现了几起大规模的水源污染事件,引起了各方的高度重视。在二月份的时候,环保部门、学术界和企业界各方基本上有一个共识,就是我们已经进入到了一个污染事故的高发期,实际上这个高发期并不是现在才有的,以前就已经存在。

    我们现在面临着一个污染事故高发的这样一个非常时期,那么对我们现在有哪些启发呢?通过松花江这次污染事件有几个问题我觉得是大家关注的问题,也是我们要讨论的问题。

    第一个问题,无论什么样的应急事件发生,政府永远是总指挥。政府在这个总指挥的过程当中,能不能指导或者是指挥供水企业来应对这个水危机这是大家关注的问题。如果这个企业已经市场化了,那么政府还能不能指挥这个企业来应对这样的危机?

    第二个问题,在水危机发生的时候,我们的公众、政府是不是能信任我们已经市场化的企业?他是不是能够在丢弃经济利益的情况下来应对这个危机?由此带来的问题就是现在出现了一些呼声,我们供水行业(不是污水行业)不能够进行市场化,这个声音还是比较大的。

    第三个问题就是危机中各方的责任到底怎么确定?政府和企业、公众到底是怎么样的责任?比如哈尔滨的停水事件,如果是已经市场化的企业,这个停水是由政府来做这个决定还是由企业来做这个决定?如果是污染的水源已经被污染了,不能够达到水源水的标准,我们的企业有没有权利停水?这个信息通过什么样的方式,由谁来向社会发布?在这个过程中显然政府和企业所面临的问题和看问题的角度会不同的。比如这次哈尔滨事件最早的公布停水并不是水污染事件而是借口是检修。这样无论是对政府还是对企业都带来了显著的社会不信任的问题,严重影响了企业的形象,如果说是政府要求企业必须按照政府的意愿去发布的话,我们企业是不是要这样发布?

    还有一个问题就是水污染之后,为了保证供水的连续性,我们必须在水源不达标的情况下进行临时性的应急的技术方案来进行供水,这个技术方案是由我们供水企业自己来定这个技术方案还是由中国、地方政府组织专家组来制订这个方案?如果这个方案出现了分歧听谁的?这都带来了一些问题。其实哈尔滨最初公司出的技术方案和后来专家组的技术方案是不一样的。一个是用颗粒活性炭,一个用粉末活性炭,后来证明用粉末活性炭是一个非常有效的方法,保证了哈尔滨四天的供水,否则哈尔滨是不可能四天供水的。万幸的是我们这个方案是可行、安全的,如果说这个方案出了问题,这个责任谁来承担?这是一个非常大的问题。

    还有一些问题就是供水企业如果说因为停水,必然会带来一些连带的责任。企业是不是要承担这样一个连带的责任?比如还是松花江的事件,我们万幸的是在哈尔滨停水四天的时候没有发生火灾,如果一旦发生火灾,所有的管网没有供水能力,后果不堪设想,可能我们这个哈尔滨城市不会再存在了,这个风险非常大。那么相应的这个连带责任由谁来承担?在这个过程中我们也发现,并不是我们在决策的过程中所有的决策都是正确的,有相当的决策是由于信息的不准确或者判断的不准确或者准备得不充分,有些决策是错误的。那么这个错误的决策是谁来承担,政府还是企业?这里面涉及到一系列的危机中的责任应该由谁来承担的问题,

    还有一个最重要的问题就是危机中的经济责任谁来承担?是政府的公众的还是企业的?另外一个引申的问题就是我们现在进入到一个水源的高污染发生的时期,我们在对水业投资的时候是不是对周边环境做一个风险分析,来规避企业出现这样的风险。无论是发生什么样的风险,无论是政府给你什么样的补偿,发生风险毕竟不是一个好的事情。我们是不是要做一个风险评估来作为投资风险的一部分?这是我们面临的一系列的问题,还有很多问题因为时间问题不在这里一一介绍。

    下面想对这里面的几个问题做一个简单的讨论。

    第一个是关于安全性的问题,我们水安全在市场化的企业里面到底是安全还是不安全的?这个问题实际上不是说我们从哈尔滨这个供水事件以后引伸的,而是从水业投资多元化后在国际上就一直争论的一个问题。从目前国际上进行了各种各样的案例研究结果来看,水市场化并没有降低公共供水安全,就是说安全不安全跟市场化本身没有必然的联系,这是现在大家看到的第一个结论。

    第二个就是从我们国家近期的污染事件来看,如果这个公司是我们政府自己的,是自己政府能控制的,但是也没有执行上报的制度。我们水厂停水也好,还是水源地出问题也好,并不是我们政府或者政府控制的企业逐级上报,没有上报。而恰恰是我们已经市场化的企业,不是当地政府能控制的企业把这个情况上报了。因为他必须上报,不上报责任都在他这里,他会更敏感,就必然要上报。是不是处理供水危机过程之中,我们政府控制的企业公众就信任呢?现在看来也不是这样的一个情况。因为政府和公众和这个企业,如果在这个过程之中没有交待实情的话,危机过后,公众的信誉度不是因为你这个企业是政府管理的公众的信任度就高。哈尔滨供水事件之后,也有一段时间公众用水量一直持续到比较低的水平上。

    第二个问题关于责任和费用的问题,我们认为任何一个污染事件或者社会危机发生之后,都不是单方的责任,必须全社会携起手来共同面对。这样就意味着不论是政府、企业、还是公众都有责任、义务来应对这样一个全社会面临的危机。首先认为第一个就是各方要有明确的、共同承担的责任。如果这个事件是由于污染事故发生的,污染者是最主要的责任者和费用承担者,这是我们应该处理这样的事物的一个原则。但是如果危机发生是由于自然造成的或者是由于无法追究事故责任人,比如说SARS、罢工,我们就应当采取政府和供水服务机构的一个共同负担的机制,就是政府给予补贴,但是企业也要承担一定的成本。OECD国家,还有英国的水工业法案,美国环境响应以及补偿法案以及美国的应急预案都在供水行业遇到这个危机的时候,各方应该有什么样的责任做了一个非常明确的规定,大家可以查相关的资料,非常全面,不尽相同但基本原则是相同的。因为时间关系就不详细在这里谈具体的责任和费用了。

    具体的想强调一下污染者付费的原则。按照OECD国家的要求,所有的应急事件,污染责任单位要对应急的行动付费。南非的国家水法案也提出了同样的一个要求。这里给大家举几个案例,第一个案例这是我们水污染事件里面的一个案例,1986年11月1日在瑞士发生了一次比我们松花江还要严重得多的污染事件,一个化工农药厂爆炸,大量的化学品进入到莱茵河,流经几个国家,造成了严重的污染。事后这家化学公司对德国、荷兰都分别进行了赔偿,赔偿包括各个方面,其中对于供水企业损失的赔偿,德国大概是200多万,荷兰因为到下游了比较少是7.2万马克,包括替代水源的成本、关闭供水系统的成本、水质分析成本、以及处理的额外的成本。

    我最近又把今年二月份国际上由于污染事件造成损失的一些案例在这里给大家罗列一下,时间关系不一一介绍。

    这些都是因为各个公司对环境造成了危害,按照污染者付费的原则进行了不同程度的处罚和赔偿。比如说壳牌公司的还有一些其他公司的在这里不一一介绍。中国情况按照中国的水污染防治法有明确的要求污染者付费的原则,但是能不能做呢?我们有困难。我们的水污染防治法细则里面明确规定,对造成重大经济损失的事故,只能按照直接损失的30%进行罚款,而且最高限额不能超过100万,这就是我们现在面临的一个问题。在目前的法律框架下我们显然不能通过这样一个机制来解决费用的问题。

    下面再谈一下各方的责任。

    除了费用之外我们还是需要明确各方的责任。从政府的角度,政府有责任保障公共健康的安全,所以911之前在美国和欧洲就已经把供水作为国家安全战略的一部分。911之前,美国就建立了水安全的基金,911之后总共有1.6亿美元的饮用水安全的计划,其中有一部分用于企业的补贴,来提高企业的防护风险的能力。在英国,由于长期面临到北爱尔兰分裂主义的恐怖的压力,全国建有两个24小时的快速监测中心,也是提高整个政府的监控能力。

    在这个过程中是不是我们供水企业就没有责任?也不是。因为这是体现企业对社会责任、树立企业形象的一个很好的机会。比如今年一月份澳门就因为咸潮这样的一个问题,拿出了一千万澳元用于回馈给我们的用水用户或者相应的慈善机构作为一个补偿。

    这是我们对一些问题的认识,下面简单介绍下我们怎么办。

    应该说供水安全不是一个企业单一的问题,它是一个社会性的问题,体系性的问题。最近几年世卫组织在推广水安全计划,这个计划范围比较广泛,除了水质安全之外,还包括应急的安全。基本的思想是危机是不可避免的,但是我们可以采取一些措施把发生危机的概率降低,危机发生后的影响降低,这是一个基本思想。在这个安全计划之中要体现全过程,要首先进行预防,提高预防能力,要设置预案,最后要有一个响应。主要的方法是风险分析的方法,这里面包括很多预警和模式,包括我们对费用效益的分析。

    机制包括三个方面,一个是信息沟通的机制,我们很多应急过程中处理不当都是因为信息不全面。还有一个是部门协调的机制,包括企业和政府之间的协调。还有一个是成本分摊的机制。

    要建立一个供水安全体系,首先我们要包括这样一些内容,需要进行风险和脆弱性的评估,所以建议我们的企业在做水厂投资的时候也要做相应的这样一个评估。包括识别问题、风险要进行分级、确定责任、

    第二个要建立应急预案,包括预案的启动程序和级别。特别重要的就是怎么发布信息,因为这个会影响到企业今后一个长期取得社会信任的问题在里面。

    另外就是建立预警系统,包括监测网、水力和水质的模拟系统,提高我们的决策水平。

    还有一个就是实施预防的措施,比如说要尽可能地实行多水源多方式的联合供水。还有一个就是保证额外的供水能力。水厂分支的供水能力要有一定的预支来应对我们突发事件发生的时候,我们的有的水厂能够保证供水,这是世界上一些主要国家的额外供水能力的安全值,大概是平时日用水量从50%几到71%,都是保证一个比较大的预供水能力在里面。

    第三个就是有条件的话要设立两套系统,其中有一套是远程的操作系统,这样我们日常使用的操作系统崩溃和出现问题的时候可以紧急启动远程的操作系统。还有一个就是要储备一定量的应急物资和药品。基本上国际经验现在是什么呢?危机发生后72小时不要依赖政府和社会的救援组织,必须依赖我们现有的供水企业来解决现有的供水问题。其实这次发生松花江的事件也是这样的情况,最早作准备的还是供水企业在做。这里面还包括一些跟其他供水商的协议,在应急供水的时候互相间怎么样协调,怎么样通过其他供水商来弥补供水危机。还有一个就是在其他地方存放一些临时性的取水措施,如水袋等等。还有一个是人员的预备,根据经验预备应急人员要远远大于我们的日常工作人员。还有一个就是进行演练来修订我们的应急预案和应急系统。

    最后一个就是不是说危机之后大家就有信心了,要相当一部分时间和比较好的一个方案来回复公众的信心。哈尔滨停水事件后,省长喝了第一杯水,但是不是只喝这一杯水就能恢复公众的信心,这个需要他每天坐在那里喝水在电视上给大家看才可以。

    我的发言就到这里,最后谢谢大家。

    现场提问:

    提问:首先感谢陈教授给我们做了这个精彩的介绍。清华大学在我们国内环保行业是非常出名的,在国内也做了很多社会性的公益事业,尤其是去年松花江事件,应该说对国际上影响非常大的。我觉得咱们清华大学做了很多这方面的工作。这个事已经过去了,但是想问一下对于松花江停水事件,您感觉对整个东北地区的经济有多大的经济影响,我听说咱们国家给俄罗斯也同意一些赔偿,不知道咱们国家对当地的老百姓,包括当地的一些相关企业有没有一些也是相关的赔偿?

    陈吉宁:情况是这个当时松花江事件出现之后,其实从政府角度最大的关心还不是供水的问题,而是是整个对黑龙江省经济的影响,这里面包括几个方面,一个是黑龙江是中国最大的绿色农业产业基地,这个水能不能浇灌?第二个就是畜禽能不能喝这个水,鱼能不能吃?还有就是当时哈尔滨进入到丙雪节,冰雕能不能用,对旅游业有没有影响?当时为了安全起见,做了一个临时停止使用松花江水两个月的决定。同时中央在12月的时候启动了一个应急的生态环境影响评估的项目,涉及到国内几十家科研单位进行了高强度的这样一个系统的研究。其实在春节前已经发布了这样一个信息,最近3月16、17号进行了一个中期总结,从现在的所有的监测的数据和实验室的数据来看,其实整个危机过去的时间比我们预想的要快得多。当时事件发生后有些专家说这次松花江事件要10年的恢复期,我们当时大概认为要经过一个春季,现在看来这次硝基苯的污染现在已经基本上完全恢复了,从各个指标来看,用水、对两岸的影响,都不存在风险性的东西在里面。所以应该说这个影响是非常有限的。反而现在面临的问题还是我刚才讲的,建立社会信心的问题,这个问题需要一段时间来解决。

    第二个关于赔偿的问题,当时我讲中国现在没有这样一个赔偿的体制在里面,而且最高赔偿也就是100万,这次造成的损失远远不止这个数字,是不是能够突破这样一个约束或者能不能进行赔偿还是有很多的问题在里面,可能需要中央政府的协调。这个情况将来会具体到什么程度?并不是很清楚。

    

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2006-04-06]
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