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“十二五”规划中期(2011-2013)评估

规划实施三年中期评估得分89.3分,高于“十一五”规划五年86.4的得分

来源:经济参考报 2014-3-13 胡鞍钢

  进入2014年3月,开始了每年一次“中国政治民主月”,即全国关注、世界瞩目的“两会”,会议集中在国务院总理李克强的《政府工作报告》。在此之前的2月24日,习近平总书记主持中共中央政治局专门讨论国务院拟提请第十二届全国人民代表大会第二次会议审议的《政府工作报告》稿。该会议传递了《政府工作报告》的重要信息。早在一年前的《政府工作报告》就明确指出:“2013年是全面贯彻落实党的十八大精神的开局之年,是实施‘十二五’规划承前启后的关键一年,是为全面建成小康社会奠定坚实基础的重要一年。”

  显然,“十二五”规划是2013年的关键词。因为五年规划已经过去了三年,根据国家“十二五”规划第六十一章的有关规定,在规划实施的中期阶段,要对约束性指标和主要预期性指标完成情况开展客观地较为全面的评价,对实施情况作一个中期评估。

  根据上述规定,2013年12月25日,受国务院委托,国家发改委主任徐绍史向十二届全国人大常委会第六次会议作了国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要实施中期评估报告。报告指出:“十二五”纲要提出的主要目标、重点任务、重大工程实施进展顺利,24个主要指标大多数达到预期进度要求,少数指标已提前完成目标,但是4个节能环保方面的约束性指标实现进度滞后。在“十二五”规划执行过程中,GDP优先的粗放式发展惯性在各地仍然存在,资源环境矛盾依然突出。徐绍史介绍说,全国有60%左右的城市空气质量不能达标,今后将加强突出环境问题治理,加大主要污染物减排力度。徐绍史预计,到2015年在28个指标中最终完成预期目标的指标将达到25个,指标完成率达到89.3%,再创历史新高。

  需要指出的是,国家发改委的中期评估报告是指2011-2012年的两年评估,这就需要对“十二五”规划实施情况进行跟踪性评估。

  2014年2月24日,国家统计局公布了《2013年国民经济和社会发展统计公报》,有关部门如国家环境保护部等也相继介绍了2013年实施情况,这就可以使我们根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》所提出的经济社会发展指标,按目标一致法对2011-2013年进行第二次中期评估。由于中国是采用五年规划期,以2010年为基年,对2011-2013年的中期评估主要是基于对五年目标完成率,可以分为四类:一是未达到60%者视为“进度滞后”;二是达到或超过60%者视为“进展良好”;三是接近100%者视为“接近五年目标”;四是达到或超过100%者视为“完成五年目标”。

  在《国家“十二五”规划纲要》中所提出的经济社会发展主要指标,共计四大类(经济发展、科技教育、资源环境、人民生活),合计24个指标,实有指标共28个,其中约束性指标为16个,占了57.1%,大大高于“十一五”规划的32.9%,反映了进一步强化各级政府在实施规划中责任。这就成为评价政府履行公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责的重要依据,也是作为评价国家治理绩效的客观依据。

  这里,特别需要说明的是,到目前为止,尚缺少6个指标的2013年数据,这对全面评价和评估造成了很大困难。这包括:九年义务教育巩固率(教育部负责)、高中阶段教育毛入学率(教育部负责)、耕地保有量(国土资源部负责)、农业灌溉用水有效系数(水利部负责)、单位国内生产总值二氧化碳排放量降低(国家发改委负责)、人均预期寿命(国家卫生和计划生育委员会负责)。但是并不影响我对2011-2013年的中期评估,在实际可评估中充分考虑到2011-2012年数据的情况,作出趋势性判断。

  我对2011-2013年中期评估的结果是:

  第一,超额完成五年规划目标的有3个指标:每万人口发明专利拥有量(完成率为145%),中国也成为世界发明专利申请量第一大国,世界发明专利授权量第三大国;森林蓄积量(完成率为236%),中国是世界上森林蓄积量增长最快的国家,也是碳汇最大的国家;城乡三项基本医疗保险参保率(完成率为150%),中国构建了世界最大的全民医保网。

  第二,接近五年规划目标的有3个指标:森林覆盖率(完成率为97.7%),显示了中国进入“森林盈余时代”;城镇化率(完成率为94.5%),中国成为世界最大城市人口国家,已经超过27国组成的欧盟和美国的总和;农村居民人均纯收入(完成率为96.0%),特别需要指出的是这一指标是按不变价格计算,按这一趋势,该指标会在今年提前实现五年目标,也反映了城乡居民收入差距明显下降,由2010年的3.23倍降至2013年的3.03倍。

  第三,超额完成三年规划目标的有6个指标:国内生产总值,按不变价格计算,即使2014年增长7%,也可以提前实现五年预期目标;单位工业增加值用水量,完成率达到了81.8%;化学需氧量排放减少和二氧化硫排放减少,完成率均达到了87.5%;城镇新增就业共计3797万人,五年完成率达到84.4%,估计2014年可以提前实现五年4500万人的目标;城镇基本养老保险覆盖人数达到了3.22亿人,完成率达到了90%以上。

  第四,完成三年规划目标的有7个指标:服务业占GDP比重提高了2.9个百分点;研发经费支出占GDP比重提高了0.33个百分点,已经成为世界第二大研发支出国;耕地保有量基本不变,确保了18亿亩耕地红线;氨氮排放减少,完成率为70%;城镇登记失业率为4.1%,低于5.0%的预期目标;总人口指标,仍控制在目标之内;城镇保障性安居住房工程建设开工数完成率为68.2%,建成数完成率为41.7%,两者之间有滞后性。

  第五,未完成三年目标、进度滞后的有两个指标:非化石能源占一次能源消费比重,指标率达到了9.8%,五年目标完成率只有38.7%,这反映了中国已经成为世界绿色能源投资最大国,但仍然是世界最大煤炭消费国,这是造成中国严重空气污染的根本原因;氮氧化物排放减少指标,五年完成率仅有20%,是所有约束性指标中完成率最低。

  在可统计、可评估的22个指标中,超额完成五年规划目标的3个指标占13.6%,接近完成五年目标的3个指标占13.6%,超额完成三年目标的6个指标占26.2%,完成三年目标的7个指标占31.8%,未完成三年目标的2个指标占9.1%。

  在考虑到未公布6个2013年指标中,有5个指标可能完成三年目标,有一个指标即单位GDP二氧化碳排放减少指标没有完成。那么,在28个指标中,有3个指标没有如期完成,占总数比重的10.7%。

  在统计信息不完全充分的情况下,我得出初步结论:“十二五”规划实施三年的中期评估结果得分是89.3分,比“十一五”规划五年86.4的得分略高些。

  为了如期实现2015年目标,这就要求充分利用公布全国和各地2013年国民经济和社会发展统计公报之际,再次开展对2011-2013年三年中期评估。在后两年(指2014年和2015年)采取有效措施,这包括及时准确公布年度全部28个指标数据,接受全国人民代表大会常委会的监督,进一步强化国务院对未发布、未完成约束指标的核心部门的问责,进一步强化国务院对地方政府约束性指标的约束力,加强季度、半年和年度考核、检查和问责,并将其执行结果“广告天下”。那么,整个“十二五”规划实施五年得分就有可能超过90分甚至更高的得分,充分体现中国政府国家治理能力的绩效是真正的“优秀”,这将给全国13亿多人民一个满意的答卷,也给世界一个惊喜。

  (作者系清华大学国情研究院院长、国家发展规划专家委员会委员)

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2014-03-13 13:52:47]
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