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雅安地震发生以来短短几天的情况提醒我们,一些在5年前汶川地震时就暴露出的问题,至今没有解决;一些5年前困扰我们的问题,还在继续。

尚未走出的困境

来源:中国科学报 2013-4-29 洪蔚

【核心阅读】

  从汶川地震到玉树地震,从舟曲泥石流再到芦山地震,在一次又一次的灾难之后,我们学会了什么?

  我们懂得了在突如其来的灾难面前,不必惊慌失措,而应代之以理性、冷静的态度,以更有组织、更有序也更有效的方式科学救灾。

  当理性和科学成为全社会的价值追求,这正是我们在灾难中走向成熟的表现。

  在汶川地震接近5周年祭的时候,四川芦山发生大地震,我国的地震救援机制,再一次经受考验。

  2009年,在汶川地震一周年的时候,清华大学公共管理学院教授邓国胜撰写《响应汶川》一书,对汶川地震救灾过程中的社会热点问题,特别是对社会各界救援力量、民间组织的协调管理等问题进行了深入探讨。

  时隔5年,面对芦山地震,我们不得不问:我们进步了吗?5年前暴露出来的问题改善了吗?围绕这些问题,《中国科学报》采访了邓国胜。

  《中国科学报》:请您介绍一下我国救灾机制在这几年发展的情况。从芦山地震发生后这几天看,我们比起5年前是否有所进步?还存在哪些问题?

  邓国胜:救灾机制分为几个层面:从国家层面看,涉及国家救灾的组织体系、运作机制和法律体系等。从目前看,国家层面的救灾机制相对比较完善:成立了国家减灾委员会负责组织协调全国抗灾救灾工作,主任由国务院分管农业、救灾和民政的副总理担任,是我国自然灾害救助的应急综合协调机构。

  从法律体系上看,最近一些年,颁布了一系列重要的法律条文:《中华人民共和国突发事件应对法》于2007年11月1日正式实施,内容包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任。2008年民政部颁布了《救灾捐赠管理办法》,规定了救灾募捐与资金使用的办法。2012年8月28日修订了《国家地震应急预案》包括组织体系、响应机制、监测报告、应急响应、指挥与协调、恢复重建、保障措施。可以说我国的救灾机制这几年在不断完善。

  从芦山地震发生后的这几天看,经历了汶川地震后,我国政府在重大灾害的应对上有很大进步,主要体现在政府的反应能力和反应速度上。

  同时,这短短的几天也提醒我们,一些5年前就暴露出的问题,至今没有解决。一些5年前困扰我们的问题,还在继续。

  救灾不仅仅是国家层面的行动,救灾机制中另一个重要机制就是社会动员机制,简单说就是在救灾行动中政府与民间力量,如何协同作用,建立一个稳定的合作模式。其中包括捐款方式、使用方式、参与方式。目前我国在这方面比起5年前,改进较小。

  从捐款方式上看,哪些基金会可以接受救灾捐款,哪些不可以,我们在制度上规定得比较模糊。救灾捐赠管理办法规定,只有在宗旨中明确写出“救灾”宗旨的基金会才有权开展救灾募捐。但这一规定在实际操作中遇到很多问题。比如,大量开展教育的基金会,面临重建的问题,受灾师生需要救助,那么以“教育”为宗旨的基金会可不可以募捐?面对灾后大量失去生计的灾民,以“扶贫”为宗旨的基金会可不可以募捐?于是很多基金会,在这种困惑面前无所适从。

  为了填补这一制度漏洞,在重大灾害发生时,国务院往往都要另行发文,具体规定在此次救灾行动中,哪些基金会可以募捐。这个问题至今未解决。

  《中国科学报》:在遇到重大灾害时,世界各国往往会有很多民间力量参与救灾工作。民间组织在救灾中扮演什么角色?

  邓国胜:民间组织在救灾中是一个相当重要的力量。从理论上说,救灾分为三个阶段,民间组织在不同阶段起到不同的作用。

  第一个阶段是紧急救灾阶段,这一阶段能起作用的主要是那些专业性的民间组织,比如在道路危险不易抵达的地方,“登山”类的专业民间组织可以发挥他们的专业优势,再比如医疗类的专业民间组织,在紧急救灾阶段的作用非常显著。而普通意义上的民间组织在此时大量涌入,对紧急救灾的作用并不明显,反而会因人员的涌入造成混乱。

  第二个阶段是过渡阶段,从这个阶段起民间组织的作用越来越重要,这种作用是通过社工、公共服务的方式体现出来的。此时,志愿者在陪伴灾民,对灾民进行心理辅导,建设临时性板房,并在板房中从事服务工作,改善板房的公共空间等方面发挥着重要作用。这种工作需要大量的人力介入,单靠国家的力量是无法完成的。

  最重要的是第三个阶段——灾后重建的阶段,在这个阶段,民间组织除了担负继续为灾民作更长期的心理辅导,改善教育卫生条件,关照老年人、儿童与残疾人等日常工作外,更多地服务于灾民未来的生计问题,帮助灾民发展生计项目,这也是一个更长期、更加意义深远的工作。

  《中国科学报》:从汶川地震、芦山地震的实际情况看,我国民间组织参与救灾的过程中存在哪些问题?

  邓国胜:刚才我说的,是一种理论上的理想状态,汶川地震3周年的时候,我到现场考察了民间组织的参与状况,现实和理论正好相反。

  在汶川地震刚发生时,有上千家民间组织,数十万志愿者涌入汶川,给紧急救灾工作带来一定的混乱,在当年也引起了一些争议。而3年后,在灾区最需要志愿者投入的时候,绝大多数志愿者却已经离开了,留在灾区的民间组织不过五六十家,志愿者人数也下降到约5万左右,与第一阶段的人数相比,显得颇为悬殊。

  这次芦山地震发生后,短短几天,相同的问题再次困扰我们。

  《中国科学报》:为什么会产生这种局面,是否反映出我国在救灾机制上的问题?您对未来有什么建议?

  邓国胜:这有两方面的原因,一方面是民间组织自身不够成熟、能力较弱,另一方面是政府与民间组织的协调机制没有建立起来。

  我国民间组织应对突发事件时,在自身的定位、管理、长远目标的规划上,在相互的分工与合作方面,都存在很多问题,民间组织自身需要成长。

  然而,如何让民间组织更好地在救灾、重建等工作中发挥作用,最关键的问题在于国家能否建立一个政府与民间组织协调、沟通、合作的机制。通过协调、沟通,让民间组织有序地发挥他们的作用。建立起民间组织制度化参与救灾的机制,是进一步完善我国救灾机制的一项重要内容。

  在这方面,我的建议是:从民间组织上说,要做好自身的管理工作,做好民间组织之间的协调工作,政府不可能与每个民间组织一一打交道,民间组织要加强自身的联盟,在此基础上,作为一个救灾民间组织联合体,与政府合作、交流,参与国家的救灾工作。

  政府要给民间组织提供参与的渠道,建立与民间组织合作、交流的平台,利用这个平台把民间力量纳入国家救灾机制中,最终使社会救援力量在国家救灾体系中有序地发挥自己的作用。这也是对我国目前救灾机制的一个很好的补充与完善。

 

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2013-04-29 11:55:43]
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