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清华国际安全论坛报告称美国领导世界能力下降

来源:瞭望新闻周刊 2011-12-04 杨士龙

构建持久稳定的国际体系

  为了建立一个持久的“天下有治”的国际秩序,国际机制需要具备自适应机制,提高国际组织的领导能力,从而有效应对国际形势变化速度加快的新现实。

  2011年,国际金融危机的后果开始溢出经济和金融领域,向社会和政治领域蔓延,国际社会和一些国家内部都呈现出混乱的态势。如何认识当前乱象丛生的局势,如何理解其深层的原因,如何建立持久稳定的国际秩序呢?

  将于12月4日发表的《清华国际安全论坛报告》(以下简称《报告》)认为,2011年的国际动乱局势反映出国际格局开始了新的转变,出现了从美国主导的一极格局向多极化发展的趋势。为了建立一个持久的“天下有治”的国际秩序,国际机制需要具备自适应机制,提高国际组织的领导能力,从而有效应对国际形势变化速度加快的新现实。

国际环境三大变化

  《报告》指出,观察当今国际政治的乱局并将之与冷战时期及冷战刚刚结束的国际形势进行对比,可以发现,国际环境已经发生重大变化。

  其一,冷战结束以后,东西方两大市场得以统一,世界开始快速进入经济全球化进程。在这一进程中,世界经历了重大的分化,并逐渐向多极化方向发展。

  从国际角度来看,国家间实力结构向均衡的方向发展,一些发展中国家从依靠发达国家发展经济逐渐转向发达国家的竞争对手。在全球经济不景气的情况下,世界许多国家都成为竞争对手,甚至采取以邻为壑的恶性竞争手段,设置贸易壁垒,提高关税,或者通过货币贬值的方式刺激出口。这些因素使得联系紧密的世界经济更加难以走出困境。

  在一些国家内部,经济发展的严重不平衡造成了社会的分裂。一方面社会分裂不但制约本国经济摆脱困境,实现可持续的发展,而且影响到其他国家的经济发展;另一方面社会分裂成为引发国内政治危机的重要原因。一些大国和地区的内部分歧使得国家之间很难采取合作的态度应对危机。

  其二,美国领导世界的能力相对下降,现有其他大国既无力弥补美国的领导地位,也建立不起一个集体领导的结构,现有的国际组织无一能为国际社会提供强有力的领导。国际政治领导的“青黄不接”很可能是导致国际秩序发生混乱的首要因素。

  冷战刚刚结束时,美国是全球唯一霸主,可以运用其强大的经济、政治和军事实力维护自身和盟友的安全,按照美国的意志打造世界秩序,推行美式民主制度和自由市场经济。但“9·11”之后的十年反恐战争搞得美国疲惫不堪,再加上金融危机的打击,美国的实力开始下降。在经济、政治和安全领域,美国大都考虑自身利益,采取一些不负责任的行为,对国际秩序造成伤害。

  在经济领域,金融危机和国债危机已打破美国的“经济安全”神话。经济不振、失业率上升成为美国社会的主要议题。金融危机前后,预算赤字和储蓄赤字、贸易赤字一起构成了对美国经济的最大挑战。美国失去了世界经济第一发动机的地位,对世界经济的领导力严重衰退。美元作为最主要储备货币的地位开始弱化,这打击了全球投资者的信心,使世界金融体系更加无力恢复全球的经济增长。

  在反恐领域,“越反越恐”局面的出现使世界对美国领导的反恐战争失去信心。美国在反恐领域采取双重标准,即只对影响美国安全的恐怖组织采取行动。结果“基地”组织被削弱了,但其他恐怖组织不断滋生出来。美国采取偏袒以色列的政策,阻止巴勒斯坦建国,成为整个中东伊斯兰国家及民众的敌人。这一政策也是恐怖主义滋生的原因之一。这不仅增强了中东地区的反美情绪,也对该地区安全造成长期威胁。

  但在现阶段,还没有国家可以取代美国,为国际社会提供领导。

  其三,另一个与缺乏国际领导相联系但可能是更深层次的原因是,国际机制不能依据国际格局和秩序的转型进行相应的调整。

  在缺乏有领导力的大国的情况下,如果国际机制能承担起领导责任,国际政治秩序也可保持稳定。然而,现有国际机制发挥不了这种作用。其原因在于国际形势已经发生了巨大变化,但这些机制却不能根据实力结构变化进行改革,权责不符的机制是无法提供有效领导的。在很多全球性和地区性国际组织和国际机制框架内,缺乏实力的传统大国握有特殊的权力,但却无力发挥作用。

  国际组织无力解决全球性问题的典型现象是,国际组织和国际制度越建越多,但解决问题和化解危机的能力却不见增强。例如世界银行和国际货币基金组织无力帮助欧洲走出金融危机的阴影,联合国没有能力解决巴以争端,全球陷入反恐战争十年,结果却是社会愈加不安全,恐怖袭击不断增多。面对国际机制的无力现象,人们不是设法通过改革这些机制提高其解决问题的能力,而是建立了更多的没有解决问题能力的国际机制。许多国际制度都面临效率不高的问题,甚至有沦为清谈馆的危险。

  在全球安全与政治事务上,联合国的决策机制越来越不适应危机时代的国际形势。两极化的趋势使安理会成员国的分化状况向冷战时期回归,常任理事国更多地使用否决权,投票时形成多数一致的概率在下降,美英法投票的一致性增强,英国成为美国投票权的加权指数,没有独立投票的意义。德国、日本、巴西、印度对于现有安理会常任理事国的构成越来越不满,他们急切想改变现有的成员构成。对于英、法无力承担欧洲责任的情况下却把持全球安全事务的发言权的状况,德国极为不满。因此在许多国际安全事务上,德国有意与法、英拉开距离。例如,在利比亚禁飞区的问题上,德国在联合国投弃权票,不支持美、英、法的政策。德国也不参加对利比亚的军事打击行动。

  在国际经济领域,英国和法国不但没能挽救欧洲经济的颓势,反而起到负面作用。英国置身于欧元区之外,在经济和安全政策上,都与美国保持高度一致,没有独立的立场,因此在挽救欧洲经济的过程中,几乎没有发挥任何作用。作为欧盟最大的经济体,德国是唯一有能力帮忙深陷欧债危机的大国。然而,法国不但坚持与德国平分欧洲经济领导权,而且还经常提出与德国相反的政策建议。这自然影响德国的积极性,影响德国为欧洲提供领导作用。

  在世行和IMF改革上,新兴市场国家的发言权一直没有得到足够重视,难以调动这些国家参与世界经济事务的积极性。

改革国际机制四原则

  《报告》指出,二战胜利者建立的一整套国际政治和经济制度缺乏自我调整能力,已经不适应当前国际形势的发展了,亟需进行改革。改革的目标是在国际政治和经济领域分别建立具有自适应力(self-adaptability)的新制度。所谓自适应力,是指该制度能依据领域内实力结构的变化,定期调整领导成员的机制。

  《报告》认为,改革国际机制,要坚持以下原则:

  其一,权责一致原则。国际组织领导机构成员根据实力变化,每五年进行一次调整。根据实力地位来确定权力与责任其实是不少国际组织的既定原则,问题在于它们都缺乏一个领导成员定期调整机制。由于经济和科技的迅速发展,国家的实力对比变化速度越来越快。如果再像以前那样几十年不调整领导成员,就无法跟上国际实力分配结构的变化。

  在国际经济领域,国际货币基金组织和世界银行应设立份额定期调整机制,以便按经济规模及时调整成员国在这两个国际经济组织当中的地位和权力。另外,由欧美人士分别出任这两个组织领导人的惯例应当被废除。终身制的规定连国内政治体制都适应不了,更不用说国际机制了。二十国集团作为一个新国际机制,应设立成员资格定期调整机制,按国家的经济规模来调整部分成员,从而避免国际货币基金组织面临的问题;同时,二十国集团还应实行分层次的集体领导,以提高领导效率。

  其二,问题实力原则。国际组织领导成员国的调整,应依据该组织旨在解决的领域问题及各国在该领域的影响力来决定。在安全、政治、经济、文化、环境等领域内的各个组织应依据不同的实力标准来决定和调整其领导成员国构成。问题和实力原则其实是权责一致原则的前提条件,只有把具体问题领域的实力分配结构搞清楚了,权责一致原则才能实施。

  在国际安全领域,美国是世界唯一的超级大国,是军事实力最强大的国家,美国应对维护国际安全负有最大的责任。如果美国坐视西亚北非的社会动荡而不管,那也是它的失职。俄罗斯到目前为止仍是世界上第二强大的军事力量,因此,在国际裁军等机构中,美俄仍应承担主要的领导责任。

  在国际经济领域,美国、欧盟和中国是世界三大经济体,巴西、印度等新兴经济体的发展速度也很快。然而在国际货币基金组织和世界银行中,中国的份额和投票权与中国在世界经济领域中的地位仍不相称,而巴西、印度等新兴经济体的份额竟然不如某些欧洲中小国家,这实在不能反映国际经济的权力分配现实。

  其三,区域优先原则。国际机制改革要给予地区性机制更多解决问题的优先权。多数国际冲突是由某一地区发生的,因此如果地区组织能出面协调解决,则外部势力或全球性国际组织就不必介入。这样有利于发挥地区组织的作用,减少冲突引发更大范围的国际冲突,特别是可以减少全球性大国之间的冲突。因此,全球性国际组织进行改革时,应考虑与地区组织之间的关系,给地区性组织更多解决问题的权力和支持。在利比亚问题上,如果当初是阿拉伯国家联盟或非洲统一组织发挥最大的作用,则利比亚战争是有可能避免的。

  其四,渐进改革原则。当前国际和国内政治动荡的很大原因是2008年金融危机后国际形势变化速度太快,以致一些国家的形势失控。本报告提出的国际机制改革方案并不意在短期就能实现,而且改革的速度太快可能会带来更多的冲突和危机。借鉴中国改革开放三十年的经验,国际机制的改革也需要分阶段进行渐进式的改革。

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2011-12-05 16:12:54]
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