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胡鞍钢:“十一五”规划22项目标凸现政府职能转型

“十一五”规划纲要是一个方向标,体现在发展理念和发展目标上,它将使得我国从快速发展的道路走上科学发展的道路。其经济社会发展目标凸现了人文和社会发展目标、资源节约发展目标、可持续发展目标、环境保护目标、公共服务与和谐社会的发展目标、优化结构提高效益的目标,最重要的是实现政府责任的目标。

  作为参加“十一五”规划编制专家委员之一,清华大学胡鞍钢教授对本报就“十一五”规划草案的发展目标进行了详细的解读。

  发展目标定量化

  首先是发展目标定量化。我国过去制定的“五年”计划和长远规划,大多目标有定性而没有定量,事后难以进行定量评估。比如“十五”计划中,“地区差距扩大的趋势得到控制”、“城市医疗卫生水平改善”、“社会保障范围扩大”等,这些规划目标比较模糊,很难科学评价其实施状况。“十五”计划《纲要》中只有38个定量指标,而且分别属于不同目标层次,没有形成完整的定量指标体系,也加大了事后评估的难度。

  此次制定《“十一五”规划纲要》,不但提出了一套科学合理的目标体系,还根据这些目标设定一套定量的指标体系,增强规划目标实施进展的可评估性,这将是规划有效实施的重要保障。

  预期性和约束性目标

  首次把五年规划发展目标分为两大类,即预期性和约束性目标。将国家主要发展目标根据市场机制与政府作用的不同性质分为预期性和约束性两大类。(预期性指标,是预计和期望达到的目标,主要通过引导市场主体行为来实现;约束性指标,是必须实现的目标,主要通过依法加强管理和提供服务来实现。)“十一五”时期国民经济和社会发展22个国家目标指标,其中14个预期性指标,占63.6%,8个约束性指标,占36.4%。

  对比“十五”时期和“十一五”时期各类目标的比例变化,也可以明晰看出政府职能转型的趋向。

  “十五”时期,经济增长和经济结构目标共11个,占全部指标的42.3%;“十一五”时期,这两大目标共6个指标,占全部的27.3%,还都是预期性指标。

  这表明“十一五”规划中有意淡化经济增长目标,而且强调了前提条件和约束条件,正如温总理所说,“这个目标是建立在优化结构、提高效益和降低消耗基础上的。在实际执行中,各地要处理好速度和结构、效益的关系,不要片面追求和盲目攀比速度。历史经验和现实情况表明,保持经济平稳较快发展至关重要。”

  “十五”时期,人口资源环境目标和公共服务和人民生活目标,共15个,占全部的57.7%。而“十一五”时期,这两大目标共16个指标,占全部的72.7%。

  “十一五”规划特别凸显了节能和环保目标,节能目标首次作为国家目标,提出了“十一五”期间单位国内生产总值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%等目标,体现了建立资源节约型、环境友好型社会的政治决心。

  提出次国家目标

  “十一五”规划还在《纲要》各章中提出了“十一五”规划次国家定量发展目标,也是22个。其中,经济增长目标只有两项,一个是粮食综合生产能力达到5亿吨左右,另一个是到2010年,货物贸易、服务贸易进出口总额分别达到2.3万亿美元和4000亿美元。这两类指标都是预期性指标,前一个指标是指综合生产能力指标,不是生产量指标,它将根据国内粮食市场供求关系、进出口调剂等进行必要的宏观调控,这也大大不同于过去的实物型的计划指标。而其他20项指标都是公共服务指标,大部分都是约束性指标。

  规划目标突出五大重点

  第一,突出五个统筹。

  第二,突出中国发展的薄弱环节,不在于经济发展,而在于社会发展;不在于城市发展,而在于农村发展;不在于经济增长,而在于资源消耗过大,污染排放过高。

  第三,突出了对人民群众最关心、最直接、最现实的4大切身问题:凸显城乡就业问题,首次把城乡就业目标列为国家目标,5年城市新增就业岗位4000万、帮助农业劳动力转移4500万,这既反映了就业压力的突出性问题,也反映了政府解决城乡就业问题的重大决心;凸显城镇养老问题,提出基本养老保险覆盖人口由1.74亿增至2.23亿;凸显医疗问题,提出新型农村合作医疗覆盖率由23.5%提高到80%以上。

  此外,国家将启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》,健全县、乡、村三级医疗卫生服务体系和网络;五年内国家财政将投入200多亿元,对乡镇卫生院和部分县医院房屋和设备进行改造。凸显安全生产问题,首次提出各地区、各部门建立安全生产指标考核体系,提出到2010年单位GDP生产安全事故死亡率下降35%,工矿商贸就业人员生产安全事故死亡率下降25%。

  第四,突出了注意处理好市场经济与宏观调控的关系。

  第五,特别突出了承上启下的作用。这是指在目标中反映了我国国民经济和社会发展的阶段特征,充分反映了实现全面建设小康社会2020年目标的衔接性,例如,经济年平均增长率为7.5%,就会如期或者提前实现GDP翻两番的目标,人均GDP由2005年的1700美元,到2010年达到2300美元,就会如期或提前实现。

  规划目标体现五大功能

  “十一五”是实现科学发展观的重要起步,也是全面建设小康社会的关键时期,本次规划充分体现了规划思想和规划方法的重要创新:

  1.具有引导市场主体的功能。不同于计划经济占主体或者是市场经济与计划经济体制并存时期的计划,此次规划充分反映了市场经济的主体地位和基础性作用。政府适当的引导,要为市场主体创造好三个环境:投资环境、制度环境和市场环境。政府不是限制,而是要强化市场机制的作用;不是扰乱,而是要规范市场机制的作用。因而,此次目标体系不仅取消了很多预期性指标,而且将“计划”改为“规划”,一字之差为以市场为主体的经济描绘了一个宏伟发展蓝图。

  2.具有监督功能。特别是约束性目标,可以对政府各部门各地区进行有效监督。例如,此次目标中提出财政性教育支出要达到4%,就对各级政府进行监督;又如,提出解决1亿农民饮用水不安全的问题,就会对水利部门和各地区进行监督。

  3、具有纠偏功能。即当某行业偏离了目标,就会加以修正和监督。此次提出的节能和环保目标,都会要求各地方按照此目标实现。

  4、具有灵活调整功能。未来5年的发展会具有很多不确定因素,当国内外环境发生重要变化时,由全国人大常委会批准,可以修改本规划,这就便于在中期评估时进行调整。

  5、具有战略性、前瞻性的功能。所谓战略性,就是要为实现2020年全面建设小康社会这一目标奠定基础;所谓前瞻性,就是体现在新的历史起点之上,确定切实可行的目标,充分考虑目前发展阶段的制约因素,充分认识到国情条件下的各种制约因素,充分估计到各种内外部不确定因素和不可预测的冲击。

  首次界定政策优先领域

  “十一五”规划纲要首次界定了政府公共服务的领域(11项)和公共财政预算安排优先领域(17项),此外,还明确了国家财政重点支持的主要领域。一是限制开发区域和禁止开发区域;二是中西部地区,特别是五区(革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、三峡库区)以及资源枯竭城市。

  胡鞍钢说:国家“十一五”规划专家委员会对该目标设计有很高的评价,认为《纲要》对于政府职能定位和公共服务职责的表述明确到位,对于市场主体的行为,则以指明方向、政策鼓励和规范的方式加以引导。将量化指标分为预期性和约束性两类,特别是把政府履行重要公共服务职能的若干指标确定为约束性指示,这是一个重要创新,有利于促进各级政府树立正确的政绩观,加快政府职能转变,也有利于形成规划实施的新机制。

 (胡鞍钢 清华大学公共管理学院教授 本文转自2006年3月9日 《21世纪经济报道》)

(http://news.tsinghua.edu.cn)
[更新:2006-03-09]
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